IMI-Analyse 2010/036 - in: Forum Wissenschaft 3/2010

Europas Auswärtiger Dienst: Machtpolitik Sui Generis


von: Jürgen Wagner | Veröffentlicht am: 17. Oktober 2010

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Die EU inszeniert sich gerne als vorrangig zivile Weltmacht neuen Typs. Der Beitrag von Jürgen Wagner analysiert hingegen, wie schrittweise militär-, außen- und entwicklungspolitische Instrumente – unter dem Primat einer ›robusten‹ Sicherheitspolitik – zusammen geführt und demokratischer Kontrolle entzogen werden.

Viele sehen die Europäische Union als ein Gebilde ›sui generis‹, als einen einzigartigen postnationalen Zusammenschluss, der sich von althergebrachter nationalstaatlicher Interessenspolitik verabschiedet habe. Besonders auch was die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) anbelange, unterscheide sich die Union substanziell von anderen Mächten auf der Weltbühne, so die gängige Auffassung, wie sie etwa der ehemalige Vizepräsident der EU-Kommission, Günter Verheugen, prägnant auf den Punkt brachte: „Was das Gebot der Stunde ist: Nämlich, dass sich Europa etablieren muss als eine Weltmacht, die einen Gestaltungsanspruch erhebt. Nicht mit militärischen Mitteln: Wir wollen eine Weltmacht anderen Typs sein – aber schon eine, die ihre Interessen und ihren Gestaltungswillen bei der Lösung globaler Probleme notfalls mit robusten Mitteln schützen kann.“[1]

Der Aufbau robuster Mittel, also die Militarisierung der Europäischen Union, wird seit einiger Zeit zielstrebig vorangetrieben. Die hiermit verfolgten ökonomischen und strategischen Interessen sind jedoch keineswegs einzigartig und schon gar nicht altruistisch. Ein Beitrag im derzeit wohl wichtigsten Sammelband zur Zukunft der EU-Militärpolitik, herausgegeben vom Institut für Sicherheitsstudien der Europäischen Union, benennt etwa folgende Ziele: Auseinandersetzungen mit machtpolitischen Konkurrenten – direkt genannt wird u.a. Russland – würden „Kapazitäten für harte Machtausübung erfordern […] sowohl zur Unterstützung einer Einflussausübung im Clausewitzschen Sinne als auch für mögliche direkte militärische Konfrontationen.“ Weiter seien „Abschottungsoperationen“ (Barrier operations) erforderlich, die „die globalen Reichen gegen die Spannungen und Probleme der Armen absichern.“ Schließlich wird noch aufgeführt: „Die Absicherung der Finanz-, Handels- und Warenströme wird eine Kapazität für globale ordnungspolitische Polizeieinsätze (policing) erfordern.“[2]

Robust im Clausewitzschen Sinne

Auch wenn es schwer fällt, hier Unterschiede zu anderen Großmächten auszumachen, hat die Europäische Union bei der Durchsetzung ihrer Interessen aber dennoch einen eigenen Stil entwickelt. Javier Solana, bis Dezember 2009 EU-Außenbeauftragter, beschrieb diese „Machtpolitik sui generis“ folgendermaßen: „Die Logik hinter der Gemeinsamen Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik – ihr einzigartiger und individueller zivil-militärischer Ansatz – war ihrer Zeit voraus, als sie erdacht wurde. Diese Logik hat ihre Gültigkeit unter Beweis gestellt und ist umfassend von anderen übernommen worden.“[3] Die Idee ist ebenso simpel wie folgenreich: Die Bündelung sämtlicher – ziviler wie militärischer – Kapazitäten soll es ermöglichen, europäische Interessen erheblich effektiver durchzusetzen. Mit dem Europäischen Auswärtigen Dienst (EAD), dessen Aufstellung derzeit in vollem Gange ist, findet dieser Ansatz nun seinen institutionellen Niederschlag. Hierdurch entsteht eine neue Superbehörde, in der zusammengeworfen wird, was nicht zusammengehört: verglichen mit der in Deutschland gängigen Ressortaufteilung vereinigen sich im EAD die Kompetenzen des Verteidigungs-, Außen- und großer Teile des Entwicklungsministeriums. Im Ergebnis werden hierdurch künftig zivile Außenpolitikinstrumente – vor allem die zivile Konfliktbearbeitung sowie die Entwicklungszusammenarbeit – systematisch vor den Karren einer militärisch gestützten Interessensdurchsetzung gespannt und dieser untergeordnet.

Militarisierung: Aufbau ›harter‹ Macht

Als offizielle Geburtsstunde für die Militarisierung der Europäischen Union gilt der Ratsgipfel in Köln im Juni 1999. Auf ihm wurde die grundsätzliche Entscheidung getroffen, eine EU-Eingreiftruppe für globale Kriegseinsätze aufzustellen. Ein halbes Jahr später wurde auf dem Folgetreffen in Helsinki die Zielgröße der mittlerweile für einsatzbereit erklärten Truppe ausgegeben: 60000 Soldaten (was aufgrund der erforderlichen Rotation und logistischen Unterstützung einem Gesamtumfang von zirka 180000 Soldaten entspricht). Nach dem Aufbau der erforderlichen Planungs- und Durchführungsstrukturen – insb. das Politische und Sicherheitspolitische Komitee (PSK), der Militärstab (EUMS) und das Militärkomitee (EUMC) – erfolgten erste EU-Einsätze bereits im Jahr 2003.

Mittlerweile fanden 28 solcher EU-Missionen statt, wobei die weiteren Zielsetzungen überaus ambitioniert sind. Schon im Dezember 2008 beschloss der Europäische Rat, dass schnellstmöglich die Kapazitäten aufgebaut werden sollen, um künftig bis zu 19! Einsätze gleichzeitig durchführen zu können. Für den Aufbau der hierfür erforderlichen Mittel dürfte sich der am 1. Dezember 2009 in Kraft getretene Vertrag von Lissabon als überaus nützlich erweisen. Er enthält u.a. in Artikel 43(1) eine Erweiterung des Aufgabenspektrums künftiger GSVP-Missionen, indem neben „Kampfeinsätzen“ auch „gemeinsame Abrüstungsmaßnahmen“ (zB Irak) und „Operationen zur Stabilisierung der Lage“ (zB Afghanistan) aufgeführt werden. Weiter verpflichtet der Vertrag in Artikel 42(3) die Mitgliedsstaaten dazu, „ihre militärischen Fähigkeiten schrittweise zu verbessern.“ Darüber hinaus ermöglicht der neue „Anschubfonds“ in Artikel 41(3) erstmals die Aufstellung eines EU-Rüstungshaushaltes, was bis zu diesem Zeitpunkt untersagt war. Schließlich sieht Artikel 27(3) den Aufbau eines Europäischen Auswärtigen Dienstes vor, für Ulrike Guérot, vom European Council on Foreign Relations ist er das eigentliche „Kronjuwel des Lissabonner Vertrages.“[4]

EAD: Maximierung der Machtprojektion

Mit dem Vertrag von Lissabon wurde der neue Posten der Hohen Vertreterin für Außen- und Sicherheitspolitik geschaffen, den seit 1. Dezember die Britin Catherine Ashton bekleidet. Ziel des neuen Postens ist es, die ›Schlagkraft‹“ der Europäischen Union über die Bündelung von Kapazitäten deutlich zu erhöhen. Gerade die Eifersüchteleien zwischen der Kommission, bei der große Teile der „zivilen“ Außenpolitik angesiedelt waren, und dem Rat, der für zivile und militärische Einsätze zuständig war, erwiesen sich für eine „Machtpolitik aus einem Guss“ als hinderlich, weshalb diese Trennung mit dem Posten der Hohen Vertreterin nun weit gehend aufgelöst wird.

Zur Unterstützung der Hohen Vertreterin sieht der Vertrag von Lissabon die Schaffung des EAD vor, dessen Aufbau vom Europäischen Parlament am 8. Juli 2010 endgültig beschlossen wurde. Über Funktion und Tragweite der neuen Behörde lässt Catherine Ashton keinerlei Zweifel aufkommen: „Zur Unterstützung einer einheitlichen politischen Strategie müssen wir sämtliche Einflusshebel mobilisieren – politische, ökonomische, plus zivile und militärische Krisenmanagementwerkzeuge. Die Schaffung des Europäischen Auswärtigen Dienstes ist entscheidend, um exakt die Art vereinigten Denkens und Handels zu fördern, die wir benötigen. Hierbei handelt es sich nicht um eine bürokratische Übung, sondern um eine sich nur einmal jeder Generation bietende Gelegenheit, etwas Neues zu schaffen. Ich hoffe, sie haben nun mein Anliegen verstanden. Die Tage, in denen die Europäische Außenpolitik als Gewäsch ohne Handlungen abgetan werden konnte, sind nun vorüber.“[5]

Ständig wird bei der Debatte um den EAD suggeriert, zwischen Außen-, Militär- und Entwicklungspolitik gäbe es keinerlei Zielkonflikte. Dies ist jedoch keineswegs der Fall, wie sich gerade am Beispiel EAD zeigen lässt. Das Problem fängt bereits mit der Namensgebung an: Nahezu sämtliche militärischen und zivil-militärischen EU-Strukturen werden in den EAD integriert. Vor diesem Hintergrund muss man den EAD als einen „Militärisch-Auswärtigen Dienst“ bezeichnen, alles andere ist ein Etikettenschwindel.

Instrumentalisierung ziviler Außenpolitik

Erste negative Folgen zeichnen sich bereits für die Zivile Konfliktbearbeitung bzw. das Zivile Krisenmanagement ab, die ursprünglich einmal als Alternative und nicht als Ergänzung militärischer Einsätze gedacht waren. Spätestens mit dem EAD soll nun aber das Zivile Krisenmanagement auf die Rolle eines bloßen Erfüllungsgehilfen zur optimierten Durchsetzung militärisch-strategischer Interessen reduziert werden. Denn die bisher im Rat der Europäischen Union angesiedelten Generaldirektionen (DG) E VIII (militärisch-strategische Einsatzplanung) und E IX (zivil-strategische Einsatzplanung) sollen im EAD aufgehen. Gleichzeitig beabsichtigt man, DG VIII und IX im neuen Crisis Management Planning Directorate (CMPD) zu vereinigen. Alle Einsätze sollen künftig „aus einer Hand“ geplant werden. Das bedeutet: Eine unabhängige und vollständig vom Militärischen getrennte zivile Einsatzplanung wird es damit in Zukunft wohl nicht mehr geben. Symptomatisch ist dabei auch, dass mit Claude-France Arnould die bisherige Leiterin von DG E VIII, also der militärisch-strategischen Planungsabteilung, zur neuen Chefin des CMPD ernannt wurde.

Vor diesem Hintergrund warnt Alain Délétroz von der International Crisis Group, vor dem „stark militärischen Geschmack“, den das Krisenmanagement auf EU-Ebene mit dem EAD erhalte: „Jetzt schauen wir in eine Zukunft, in der Militärexperten die Planung ziviler Missionen übernehmen.“ Die Tragweite der nun auf den Weg gebrachten Verschmelzung im EAD wird von Délétroz mit folgenden Worten untermauert: „Die Strukturen, die heute geschaffen werden, werden sich über Jahrzehnte nachhaltig auf die Art und Weise, wie die EU-Projekte in der Welt wahrgenommen werden, auswirken. Die Kapazität der Union zur Konfliktverhütung und zur Friedenssicherung hat gerade einen herben Schlag erlitten.“[6]

Auch die Auswirkungen des EAD auf die Entwicklungshilfe sind überaus Besorgnis erregend. Obwohl in Artikel 208 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) eindeutig festgelegt ist, dass die EU-Entwicklungshilfe die unmittelbare Armutsbekämpfung zum Ziel hat, geht der Trend in eine andere Richtung. Bereits heute werden zahlreiche Maßnahmen mit eindeutigem Sicherheitsbezug, deren Beitrag für die Armutsbekämpfung bestenfalls fragwürdig ist, aus EU-Entwicklungshilfetöpfen querfinanziert (beispielsweise über die African Peace Facility). Dieser Trend dürfte sich massiv verschärfen, da der stark militärlastige EAD künftig maßgeblich über die Vergabe von EU-Entwicklungshilfe entscheiden wird. Deshalb besteht die Gefahr, dass künftig Gelder zunehmend nach sicherheitspolitisch-militärischen Gesichtspunkten „umprogrammiert“ werden.

Dies jedenfalls ist die – berechtigte – Sorge vieler Entwicklungsorganisationen. So heißt es etwa in einer gemeinsamen Erklärung von CIDSE (Frankreich) und CAFOD (Großbritannien): „Der gegenwärtige Vorschlag verwischt die Unterscheidung zwischen Außen-, Sicherheits- und Entwicklungspolitik, was zu einer Unterordnung von Entwicklung und Armutsbekämpfung unter sicherheits- und außenpolitische Prioritäten führen wird.“ Zwar erhält der Entwicklungskommissar gewisse Mitspracherechte; was allerdings passieren dürfte, sollten außen- bzw. sicherheitspolitische Interessen mit den Zielen der Armutsbekämpfung kollidieren, ist schon heute absehbar, wie CIDSE und CAFOD kritisieren: „Während der Vorschlag der Hohen Vertreterin für den Entwicklungskommissar eine überwachende Rolle bei der Gelderprogrammierung vorsieht, versäumt er es zu erwähnen, wie dies in der Praxis vonstatten gehen soll. Da die Entscheidungsfindungsprozesse nicht präzisiert sind, befürchten wir, dass im Falle von Uneinigkeit die Meinung der Hohen Vertreterin die des Entwicklungskommissars überstimmen wird.“[7]

Inwieweit die künftige Superbehörde zudem überhaupt rechtskonform ist, ist äußerst umstritten. Während ein Rechtsgutachten zu dem Schluss kommt, der EAD sei im „Geiste wie im Wortlaut“ mit dem Vertrag von Lissabon vereinbar,[8] äußert ein anderes Gutachten der Kanzlei White & Case im Auftrag von CAFOD und CIDSE hieran erhebliche Zweifel: „Die Rolle des EAD ist gemäß dem Vertrag auf die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) beschränkt, die lediglich einen Teil des externen Handelns der EU darstellt. Entwicklungszusammenarbeit liegt außerhalb des Rahmens der GASP, weshalb der EAD keinerlei Befugnisse über sie besitzt.“[9] Und in der Tat, im relevanten Artikel 27(2) des Vertrages von Lissabon ist von einer generellen Außenvertretung, die das gesamte Außenhandeln umfasst, keine Rede. Deshalb schloss sich auch ein zweites Gutachten im Auftrag von Eurostep der Auffassung von White & Case an.[10]

Postmoderner Imperialismus

Ein weiteres Problem ist die fehlende demokratische Kontrolle des EAD. Das Europäische Parlament wird über seine Tätigkeit lediglich „unterrichtet“ und „konsultiert“, mitzureden hat es aber nichts. Dieses eklatante Demokratiedefizit ist für den außen- und sicherheitspolitischen Bereich schon lange Gang und Gäbe, droht nun aber auch auf die Entwicklungspolitik überzugreifen. Möglicherweise sind derartige parlamentarischen Kontrollmöglichkeiten für viele allein deshalb nicht erforderlich, weil aus ihrer Sicht die Europäische Union ja ohnehin „sui generis“, „postmodern“, „unegoistisch“ ist. Exemplarisch sei hierfür Ulrike Guérot angeführt: „Europa ist Venus, will eine neue, postmoderne Außenpolitik, will dezidiert keine Weltmacht werden und eine militärische schon gar nicht.“[11]

Gerade wenn man sich aber näher betrachtet, welche Weltbilder und Politikkonzepte sich tatsächlich hinter der europäischen Außenpolitik und speziell dem EAD verbergen, sind wohlfeile Vertrauensvorschüsse mehr als unangebracht. Aufschlussreich ist hierfür die Rolle Robert Coopers, der Mitglied der ›In-Group‹ war, die von Catherine Ashton mit der Ausarbeitung der EAD-Konzeption beauftragt wurde. Cooper, der zwischenzeitlich von Ashton sogar als EAD-Generalsekretär ins Spiel gebracht wurde, ist der führende Vertreter eines europäischen „postmodernen Imperialismus“, der von ihm folgendermaßen beschrieben wurde: „Der postmoderne Imperialismus hat zwei Komponenten. Die erste ist der freiwillige Imperialismus der globalen Ökonomie. Er wird normalerweise von einem internationalen Konsortium durch internationale Finanzinstitutionen wie IWF und Weltbank ausgeübt […] Die zweite Dimension des postmodernen Imperialismus könnte der Imperialismus des Nachbarn genannt werden. Instabilität in der Nachbarschaft stellt eine Gefahr dar, die kein Staat ignorieren kann. Politische Misswirtschaft, ethnische Gewalt und Kriminalität auf dem Balkan stellen eine Gefahr für Europa dar. Die Antwort hierauf war, eine Art freiwilliges UN-Protektorat im Kosovo und in Bosnien zu schaffen.“ Damit redet der EU-Spitzenpolitiker einer de facto Re-Kolonisierung der Peripherie das Wort, die keineswegs freiwillig erfolgt, hierzu war, wie gerade das Beispiel Kosovo zeigt, zuerst ein völkerrechtswidriger Angriffskrieg erforderlich.

Was den Rest der Welt anbelangt, lässt Cooper schließlich sämtliche Masken fallen: „Die Herausforderung der postmodernen Welt ist es, mit der Idee doppelter Standards klarzukommen. Unter uns gehen wir auf der Basis von Gesetzen und offener kooperativer Sicherheit um. Aber wenn es um traditionellere Staaten außerhalb des postmodernen Kontinents Europa geht, müssen wir auf die raueren Methoden einer vergangenen Ära zurückgreifen – Gewalt, präventive Angriffe, Irreführung, was auch immer nötig ist, um mit denen klarzukommen, die immer noch im 19. Jahrhundert leben, in dem jeder Staat für sich selber stand. Unter uns halten wir uns an das Gesetz, aber wenn wir im Dschungel operieren, müssen wir ebenfalls das Gesetz des Dschungels anwenden.“[12]

Hier treffen offensichtlich zwei vollkommen unterschiedliche Sichtweisen aufeinander. In welcher Welt leben wir nun, in der Ulrike Guérots oder in der Robert Coopers? Angesichts der Tatsache, dass Cooper als einer der wichtigsten EU-Strategen gilt, scheint leider alles darauf hinzudeuten, dass es eher der Dschungel als die Venus sein dürfte.[13]

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[1] Verheugen, Günter: „Europa muss Weltmacht werden!“, in: Internationale Politik, Januar 2005, S. 34-43, S. 37.
[2] Ries, Thomas: The globalising security environment and the EU, in: Vasconcelos, Álvaro de (ed.): What ambitions for European defence in 2020?, Paris 20092, S. 61-74.
[3] Solana, Javier: Preface, in: Vasconcelos 2009, S. 7-9, S. 7.
[4] Guérot, Ulrike: Europas verpasste Sternstunde, in: Blätter 1/2010, S. 6-9, S. 7.
[5] Catherine Ashton: Rede auf der 46. Münchner Sicherheitskonferenz, 06.02.2010.
[6] Délétroz, Alain: „Kapazität der EU zur Friedenssicherung schwindet“, Der Tagesspiegel, 22.02.2010.
[7] CIDSE/CAFOD: Media briefing, 23.04.2010.
[8] Duke, Simon/Blockmans, Steven: The Lisbon Treaty Stipulations on Development Cooperation, CLEER Legal Brief, 04.05.2010.
[9] Legal Advice Prepared by White & Case LLP to CAFOD and CIDSE, 16.04.2010.
[10] Daniel R. Mekonnen, Legal Opinion Drafted for Eurostep, www.eurostep.org/.
[11] Guérot 2010, S. 8.
[12] Cooper, Robert: The Post-Modern State, in: Mark Leonard (ed.): Re-Ordering the World, London 2002, S. 11-20.
[13] Vgl. zu Coopers Rolle und Einfluss Foley, Frank: Between Force and Legitimacy: the Worldview of Robert Cooper, EUI-RSCAS Working Paper 2007/09.

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