IMI-Analyse 2021/23 (Update: 26.5.21)

Rüstungsgroßprojekte

Milliardenpoker des Verteidigungsministeriums

von: Jürgen Wagner | Veröffentlicht am: 18. Mai 2021

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Die Wunschliste von Politik und Militär ist lang, weshalb noch vor den Wahlen im September 2021 eine ganze Reihe von Rüstungsprojekten durch den Bundestag geschleust werden sollen. Hierfür übermittelte das Verteidigungsministerium (BMVg) bereits im Februar eine Liste mit 51 sogenannten 25-Millionen-Vorlagen. Dabei handelt es sich um Vorhaben, die den besagten Betrag übersteigen und denen der Verteidigungs- und Haushaltsausschuss deshalb gesondert zustimmen muss. Schon damals wurde allerdings über eine weitere Aufstellung mit Rüstungsprojekten berichtet, die auf – vorsichtig formuliert – wackliger Finanzgrundlage stünden.

„In einer zweiten Liste werden Vorhaben genannt, deren Finanzierung derzeit ‚nicht gesichert ist‘. Genannt werden 15 Projekte, darunter die Nachfolge für das Kampfflugzeug Tornado und die Beschaffung eines Schweren Transporthubschraubers.“

Insofern mag es auf den ersten Blick etwas überraschen, dass am 10. Mai 2021 in zahlreichen Medien Alarm geschlagen und vor einem Scheitern diverser zentraler Rüstungsprojekte gewarnt wurde. Bei Spiegel Online hieß es beispielsweise:

„Zahlreiche Rüstungs-Großprojekte der Bundeswehr stehen auf der Kippe, weil die Finanzierung nicht gesichert ist. Das geht aus einer vertraulichen Liste des Verteidigungsministeriums hervor, die auch dem SPIEGEL vorliegt. Die Kosten für die bisher nicht sicher finanzierten Vorhaben summieren sich auf etliche Milliarden Euro.“

Eine Erklärung, worin der Unterschied zwischen der Liste im Februar und der im Mai liegt, blieben aber nahezu alle Medienberichte schuldig. Er besteht vor allem darin, dass nun auch die deutsch-französischen Prestigeprojekte Kampfpanzer (Main Ground Combat System, MGCS) und Kampfflugzeug (Future Combat Air System, FCAS) den Stempel „nicht finanzierbar“ verpasst bekommen haben. Beide Vorhaben gelten aber als Schlüsselprojekte von zentraler Bedeutung auf dem Weg zu einem deutsch-französischen Rüstungskomplex und wurden mit viel politischem Kapital angeschoben, weshalb ihr Scheitern einen ziemlichen Scherbenhaufen hinterlassen würde.

Dies gilt insbesondere für das FCAS, über das es in der aktuellen Ausgabe der Internationalen Politik heißt: „Strategisch gesehen wird das Luftkampfsystem der Zukunft der Testfall schlechthin für eine europäische Sicherheitspolitik sein. […] FCAS war von Beginn an eher ein politisches denn ein militärisches Konzept, und vielleicht liegt darin ein Geburtsfehler. […] FCAS ist keine freiwillige Industriekooperation, sondern ein Projekt der politischen Machtzentren in Paris und Berlin.“

Das Verteidigungsministerium argumentiert deshalb schon seit einiger Zeit, diese länderübergreifenden Großprojekte müssten aufgrund ihrer (industrie)politischen Bedeutung entweder über andere Haushalte finanziert oder über eine Zusicherung kontinuierlich und deutlich steigender Militärausgaben abgesichert werden.

Vor diesem Hintergrund hat sich das BMVg zu einem Erpressungsversuch entschlossen, bei dem es hoch pokert. Die Abgeordneten sollen unter Druck und ihnen die sprichwörtliche Pistole auf die Brust gesetzt werden: Entweder ihr sorgt in der ein oder anderen Form für viele zusätzliche Milliarden oder wir fahren zentrale deutsch-französische Rüstungsprojekte gegen die Wand.

Finanzierungsprobleme?

Seit Jahren kennt der Militärhaushalt nur den Weg nach oben: von €24,3 Mrd. (2000) über €32,5 Mrd. (2014) und €38,5 Mrd. (2018) auf €46,9 Mrd. (2021). Dennoch sieht das von Verteidigungsministerin Annegret Kramp-Karrenbauer und Bundeswehr-Generalinspekteur Eberhard Zorn am 9. Februar 2021 veröffentlichte „Positionspapier: Gedanken zur Bundeswehr der Zukunft“ weiteren Handlungsbedarf:

„Angesichts dieser Gesamtlage stellen wir fest, dass die Bundeswehr trotz erheblicher Zuwächse im Verteidigungshaushalt in den vergangenen Jahren weiterhin unterfinanziert ist.“

Für wie unterfinanziert sich das Verteidigungsministerium genau hält, ließ es vermutlich bewusst durchsickern, indem die interne Finanzbedarfsanalyse 2022 an die Medien gelangte. Darin wird von einem Bedarf von €53,1 Mrd. für das Jahr 2022 ausgegangen, der sich schrittweise bis 2025 auf €61,5 Mrd. erhöhen soll.

Insofern hielt sich die Begeisterung auch in Grenzen, als die Eckwerte des Bundeshaushaltes vom 24. März 2021 für 2022 einen Haushalt von €49,3 Mrd. vorsahen, obwohl es sich dabei um eine nochmalige deutliche Steigerung des Haushaltes handeln würde. Besonders erbost zeigten sich militärnahe Kreise aber über die weitergehende Finanzplanung für die Jahre 2023 (€46,32 Mrd.), 2024 (€46,16 Mrd.) und 2025 (€45,73 Mrd.).

Zwar fällt der endgültige Beschluss über den Haushalt 2022 ohnehin in die Verantwortung der nächsten Bundesregierung, die auch nicht an die Vorgaben der Eckwerte für die Jahre 2023 bis 2025 gebunden sein wird. Die Sorge aber, dass die fetten Jahre unter Pandemiebedingungen und einer wahrscheinlichen Regierungsbeteiligung der Grünen nun vorbei sein könnten, dürfte die aktuelle Strategie des Verteidigungsministeriums befeuern, den eigenen budgetären Spielraum schon jetzt möglichst zu erweitern und den der kommenden Bundesregierung so weit als möglich einzuengen.

Outsourcing von Rüstungsgroßprojekten?

Schon November 2020 warnte Verteidigungsministerin Annegret Kramp-Karrenbauer in einer Grundsatzrede:

„Das führt mich zu einem zentralen Punkt: Ich werde einer Finanzierung von Großprojekten zu Lasten der Grundausstattung und der Mittel des täglichen Betriebs nicht zustimmen. […] Neue Großprojekte, so attraktiv sie scheinen und so schön es wäre, die damit versprochenen Fähigkeiten zu haben, können nur dann realisiert werden, wenn dafür in der Finanzplanung zusätzliches Geld bereitgestellt wird – oder wenn andere Großprojekte dafür nicht realisiert werden.“

Als Lösung für die Finanzierbarkeit der besonders teuren länderübergreifenden Großprojekte schwebt dem Verteidigungsministerium nun, wie bereits angedeutet, vor, deren Kosten einfach anderen Haushaltsposten aufs Auge zu drücken.

Zunächst tat sich mit diesem Vorschlag der CSU-Bundestagsabgeordnete Reinhard Brandl hervor. Als dann aber Kramp-Karrenbauer und Zorn dieselbe Forderung – wenn auch ein wenig verklausuliert – in ihrem bereits erwähnten Positionspapier zur Zukunft der Bundeswehr erhoben, war klar, dass diese abstruse Idee ernst zu nehmen war.

„In diesem Zusammenhang weisen wir mit besonderem Nachdruck darauf hin, dass Verteidigung eine gesamtstaatliche Aufgabe ist, die sich nicht allein im Verteidigungshaushalt niederschlagen kann. Für die Finanzierung von politisch übergeordneten Großvorhaben, vor allem in der multinationalen Rüstungskooperation, steht die Bundesregierung gemeinschaftlich in der Verantwortung. Die staatliche Kernaufgabe Sicherheit muss breit getragen werden.“

Hier geht es um alles andere als Peanuts: Die wichtigsten „politisch übergeordneten Großvorhaben“ der „multinationalen Rüstungskooperation“ sind, wie erwähnt, das deutsch-französische Kampfflugzeug und der Kampfpanzer, bei denen jeweils von Entwicklungskosten von bis zu €100 Mrd. die Rede ist.

Blankoscheck für Rüstungsprojekte?

In seinem Anschreiben zur Liste der finanziell nicht abgedeckten Großprojekte verweist das BMVg explizit darauf, sie sei die direkte Folge der in den Eckwerten anvisierten Mittelausstattung, mit denen die Vorhaben nicht mehr finanzierbar seien: „Die Finanzierungsprobleme ergeben sich insbesondere aus dem im Eckwertebeschluss vorgesehenen starken Rückgang der Haushaltsmittel nach dem Jahr 2022.“

Dennoch sollen die Vorhaben augenscheinlich dem Haushaltsausschuss vorgelegt werden, der dann vor der Wahl steht, sie abzulehnen oder eine Finanzierung ggf. auch außerhalb des BMVg-Etats zuzusichern. Der militärnahe Blog Augengeradeaus schreibt dazu: „Das Verteidigungsministerium will dem Haushaltsausschuss des Bundestages zahlreiche Rüstungsprojekte zur Billigung vorlegen, auch wenn deren Finanzierung noch offen ist. […] Anfang des Jahres hatte das Verteidigungsministerium den Abgeordneten von Verteidigungs- und Haushaltsausschuss bereits eine lange Liste mit den geplanten Vorhaben übergeben […]. Ein wenig überraschend scheint, dass das Verteidigungsministerium damit auch die bislang als gesichert geltenden multinationalen Projekte infrage stellt – und auch im Haushalt offensichtlich sichere Vorhaben doch nicht so sicher sind.“

Bei den „bislang als gesichert geltenden multinationalen Projekten“ handelt es sich, wie gesagt, vor allem um die deutsch-französischen Projekte FCAS und MGCS, die nun vom Verteidigungsministerium ebenfalls infrage gestellt werden. Die BMVg-Strategie ist dabei insofern recht clever, weil auch die Eckwerte des Bundeshaushaltes nicht nur die Bedeutung dieser Großprojekte betonen, sondern sie gehen sogar so weit, eine Art finanzielle Garantieerklärung für sie vorzuschlagen: „Es besteht Einvernehmen innerhalb der Bundesregierung, dass bestimmte Großvorhaben zum Schließen von Fähigkeitslücken gemäß dem Fähigkeitsprofil der Bundeswehr und damit zur Wahrnehmung bereits eingegangener internationaler Verpflichtungen finanziert werden und dem Verteidigungshaushalt ermöglicht wird, die insoweit verabredeten Fähigkeitsziele zu erreichen. Dies gilt insbesondere für Vorhaben im Rahmen der deutsch-französischen und deutsch-norwegischen Rüstungskooperationen […].“

Indem das Verteidigungsministerium nun aber unter anderem keine Finanzgarantie mehr für die deutsch-französischen Rüstungskooperationsprojekte übernimmt, spielt es den Ball den Abgeordneten und dem Finanzministerium zu, die hierdurch massiv unter Zugzwang gesetzt werden: Entweder sie entscheiden sich dafür, den Erpressungsversuchen nicht auf den Leim zu gehen und die Vorhaben zu strecken oder gar einzustampfen. Damit würden sie sich dann aber den Schwarzen Peter für das mögliche Scheitern der Prestigeprojekte einhandeln. Denn spätestens Ende Juni müssen zum Beispiel die Gelder für das FCAS freigegeben werden, ansonsten droht eine deutliche Verschiebung, was das ohnehin gespannte Verhältnis zum Kooperationspartner Frankreich endgültig überdehnen könnte.

Hier geht es allein für die nächste Projektphase bis 2027 (der Erstflug ist erst für 2035 und die Auslieferung für 2040 terminiert) um immense Summen. Die Internationale Politik schreibt dazu: „Der Druck auf die deutsche Regierung also ist immens, denn in diesem Sommer tritt FCAS in die entscheidende Planungsphase. Im April haben die beiden ausführenden Rüstungskonzerne Dassault Aviation und Airbus Defence and Space ihren Regierungen einen Plan auf den Tisch gelegt, der den Bau eines flugfähigen Prototyps bis 2027 vorsieht. Kostenpunkt: rund neun Milliarden Euro. Soll der Zeitplan eingehalten werden, müsste der Bundestag noch in dieser Legislaturperiode einen Finanzierungsplan freigeben mit dem deutlichen Hinweis: Hier wird nicht mit Millionen, sondern Milliarden gerechnet.“

Vor diesem Hintergrund ist es gut möglich, dass vor allem dem FCAS vom Bundestag ein Blankoscheck ausgestellt wird, schließlich ist das Projekt, in den Worten der Stiftung Wissenschaft und Politik, „too big to fail“.

Womöglich hat sich Kramp-Karrenbauer aber auch verkalkuliert – schließlich sind auf ihrer Nicht-Finanzierbar-Liste auch weitere Projekte gelandet, die bislang als abgesichert galten. Frisch in Frage gestellt wurde zum Beispiel auch der Ersatz der Flottendienstboote Oker, Alster und Oste, was wohl 2 Mrd. Euro kosten würde. Das brachte nun parteiübergreifend CDU- und SPD-Abgeordnete aus Küstenländern mächtig auf die Palme, deren Werften davon profitieren sollten. In einem gemeinsamen Brief machten die CDU-Abgeordneten Eckhardt Rehberg (Haushalt) und Henning Otte (Verteidigung) sowie die SPD-Parlamentarier Dennis Rohde (Haushalt) und Siemtje Möller (Verteidigung) keinen Hehl aus ihrem Unmut. Bei Augengeradeaus wird der Wortlaut zitiert: „Für einen Großteil dieser 15 Vorlagen sind im Verteidigungshaushalt 2021 sowie in der aktuellen Finanzplanung bereits entsprechende Mittel veranschlagt und in den Geheimen Erläuterungen entsprechend ausgewiesen. Daher können wir nicht nachvollziehen, dass eine Finanzierung aus dem Einzelplan 14 nicht mehr leistbar ist. […] Sowohl die mangelnde und verspätete Kommunikation als auch die nicht ausreichende Qualität der Antworten auf die Fragen aus dem parlamentarischen Raum verwundern. Abschließend weisen wir nochmals darauf hin, dass die geplanten Vertragsabschlüsse oder deren eventuell notwendige Priorisierung nicht ohne das Parlament erfolgen werden. Um noch eine Behandlung der geplanten 25 Mio. Euro-Vorlagen in dieser Legislaturperiode gewährleisten zu können, bitten wir um Rückantwort bis Freitag, den 28. Mai 2021.“

Es bleibt also abzuwarten, wie das Fingerhakeln ausgehen wird. Sollte den ungedeckten Rüstungsprojekten aber im Haushaltsausschuss zugestimmt werden, würde dies den Spielraum der nächsten Bundesregierung wohl extrem einengen, was wohl auch das Ziel der Übung sein dürfte: Entweder müsste sie die diesbezüglichen Gelder durch ein weiter jährlich stark steigendes Militärbudget oder durch eine Verlagerung auf andere Haushaltstöpfe garantieren – in beiden Fällen würde das Verteidigungsministerium damit einen milliardenschweren Coup landen.