in: Inamo # 32, Dezember 2002

Jordanien: Außenpolitischer Spagat

Ein möglicher US-Militärschlag gegen den Irak und noch viel mehr ein Austausch des Regimes von Saddam Hussein wird unweigerlich auch politische Neupositionierungen der Nachbarstaaten nach sich ziehen.

von: André Bank / Inamo / Gastbeitrag / Dokumentation | Veröffentlicht am: 2. Dezember 2002

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Bereits die Verschärfung des politischen und militärischen Drucks der USA im Laufe des Jahres 2002 hat dabei zu ersten Umorientierungen bei anderen regionalen Akteuren geführt. Iraks Nachbar Jordanien ist hiervon besonders betroffen. Durch die sich verändernden politischen Rahmenbedingungen ist das haschemitische Regime unter König Abdallah gezwungen, einen außenpolitischen Spagat zwischen einer generell pro-amerikanischen Haltung und gutnachbarschaftlichen Beziehungen zu Bagdad zu vollziehen. Was die gegenwärtige Situation aus jordanischer Sicht besonders prekär macht, ist die Befürchtung, einer regionalen und internationalen Konstellation beraubt zu werden, von der man in den letzten Jahren profitieren konnte. Aus diesen Veränderungen könnten sich auch innenpolitische Konsequenzen für die Herrschaftsstabilität des Regimes ergeben.

Die Zuspitzung des Konflikts zwischen den USA und dem Irak sowie ein möglicherweise bevorstehender Krieg haben den außenpolitischen Handlungsspielraum Jordaniens weitgehend eingeschränkt. Konnte sich das haschemitische Regime in den letzten Jahren noch auf eine gleichermaßen pro-amerikanische und – zumindest was die Wirtschaftsbeziehungen anbelangt – pro-irakische Haltung stützen, so ist diese Strategie des balancing unter den gegebenen Umständen nur schwer aufrechtzuerhalten.

Die politische Ökonomie der Außenpolitik

Die außenpolitische balancing-Strategie Jordaniens bestand darin, gutnachbarschaftliche Beziehungen, vor allem Handelsbeziehungen, mit möglichst vielen Staaten der Region einzugehen, aber gleichzeitig zu versuchen, allzu einseitige Abhängigkeiten zu vermeiden. Diese für die letzten Jahrzehnte charakteristische Ausgleichspolitik lässt sich unter anderem auf die geopolitische und ökonomische Situation des Landes zurückführen. Zum einen ist Jordanien umgeben von Staaten, die eine regionale Vorherrschaft anstreben, wie Syrien, Saudi-Arabien, vor allem aber Israel und der Irak. Zum anderen sind die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen Jordaniens schwierig: Mit seiner begrenzten Ressourcenbasis ist das Land darauf angewiesen, eine Vielzahl von Wirtschaftsprodukten zu importieren. Gleichzeitig ist die jordanische Exportpalette äußerst gering. Der Tourismus stellt einen weiteren Wirtschaftsfaktor dar, der jedoch unter der regionalen Instabilität leidet. Entscheidend ist die starke ökonomische Abhängigkeit, vor allem von den bi- und multilateralen Entwicklungshilfen der USA und der EU sowie von Schuldenerlassen. Diese externen Gelder machen etwa ein Fünftel des jordanischen Bruttoinlandsprodukts aus und sind somit eine äußerst wichtige Einnahmequelle des Staates. (1)

Primat des Machterhalts

Der Versuch, einen regelmäßigen Zufluss von ausländischen Devisen ins Königreich sicherzustellen, deutet darauf hin, dass die grundlegende Prämisse der jordanischen Außenpolitik ein innenpolitisches Anliegen ist: das finanzielle und somit allgemein politische Überleben des haschemitischen Regimes. Zum Sichern des Machterhalts und der Herrschaftsstabilisierung ist es notwendig, die Außenpolitik gegenüber der eigenen Bevölkerung zu rechtfertigen, um damit eventueller Kritik gegen die Haltung des Regimes vorzubeugen. Dieser Strategie folgend kritisiert die politische Führung beispielsweise permanent das israelische Vorgehen im Westjordanland und dem Gaza-Streifen sowie den allgemeinen Stillstand der Friedensverhandlungen zwischen Israel und den Palästinensern. Gleichzeitig weigert sie sich jedoch, den 1994 mit Israel geschlossenen bilateralen Friedensvertrag aufzukündigen. Die jordanische Außenpolitik kann im Grunde als andauernder Drahtseilakt zwischen internationalen Verpflichtungen, wirtschaftlichem Überleben und innenpolitischer Stabilitätssicherung verstanden werden. (2)

Doppeltes Abhängigkeitsverhältnis

Seit dem Ende des zweiten Golfkriegs 1991 und vor allem nach dem Friedensvertrag mit Israel 1994 war es dem haschemitischen Regime gelungen, den Balanceakt zwischen Washington und Bagdad erfolgreich durchzuführen. Jordanien konnte von dieser Konstellation, allerdings auf Kosten der Beziehungen zu den Golfstaaten, in mehrerlei Hinsicht profitieren.

So blieb der Irak, trotz UN-Embargo, der wichtigste Exportmarkt für jordanische Produkte, vor allem für Lebensmittel und Medikamente. (3) Diese in einem jährlichen „Handelsprotokoll“ festgelegte Exportmenge jordanischer Waren, die sonst kaum Absatz finden würden und die somit den Erhalt von wichtigen Arbeitsplätzen im Königreich sichern, wird im Gegenzug vom Irak mit Öllieferungen im Rahmen des UN-oil-for-food-Programms beglichen. Zusätzlich erhält Jordanien eine bestimmte Menge irakisches Rohöl umsonst, wodurch die jordanische Energieversorgung zu hundert Prozent gesichert ist, und dies zu äußerst günstigen Konditionen. (4)

Allerdings ist diese Einnahmequelle gefährdet: So drohte der Irak bereits, bei einer allzu pro-amerikanischen Haltung der jordanischen Führung den Ölhahn zuzudrehen und sich stärker Syrien als Partner zuzuwenden.

Von den USA ist Jordanien vor allem durch die bilaterale Entwicklungshilfe abhängig. Sie beläuft sich auf knapp 450 Millionen US$, die vierthöchste US-Gesamthilfe für 2002. Diese politischen Renten erhält Jordanien als Lohn für seine pro-westliche Ausrichtung sowie seinen Bemühungen um einen Kompromiss im Friedensprozeß zwischen Israel und den Palästinensern. Zusätzlich spielen die unterschiedlichen Abkommen, die Jordanien seit 1989 mit dem Internationalen Währungsfonds und der Weltbank eingegangen ist, eine wichtige Rolle. Diese Strukturanpassungsprogramme haben die von König Abdallah als erste politische Priorität deklarierte ökonomische Modernisierung sowie die Integration Jordaniens in eine globalisierte Weltwirtschaft zum Ziel. Durch seine wirtschaftlichen Reformpolitik erhofft sich Abdallah einen weiteren Anstieg ausländischer Direktinvestitionen. (5) Seit der Implementierung des Freihandelsabkommens und der Schaffung der „qualifizierenden Industriezonen“, deren Produkte einen bestimmten israelischen und jordanischen Fertigungsanteil haben müssen, um dann zollfrei in die USA exportiert werden zu können, sind die USA heute bereits der zweitgrößte Exportmarkt für die jordanische Wirtschaft (2001: 13,3%).

Außenpolitische Entscheidungsträger

Die Janusköpfigkeit jordanischer Außenpolitik zeigt sich auch bei den politischen Entscheidungsträgern. (6) König Abdallah ist der wichtigste Entscheidungsträger in der Außenpolitik. Umgeben wird er von einem Kreis von Politikern, die einen begrenzten Einfluss auf die Entscheidungsfindung ausüben oder als „Sprecher“ des Königs die jordanische Position „nach außen“ vertreten. Hierzu gehören der Geheimdienstchef Sa’d Kheir, der Chef des königlichen Hofs Fayez Tarawneh sowie der Premier- und der Außenminister. Premier Ali Abu Raghib, der als Geschäftsmann über gute Kontakte in den Irak verfügt, repräsentiert, vereinfacht gesprochen, das jordanische Regime gegenüber Bagdad. So war er der erste Premierminister eines arabischen Staates, der den Irak während des UN-Embargos besuchte.

Demgegenüber ist der im Januar 2002 berufene Außenminister Marwan Mu’asher stärker für die Beziehungen mit dem Westen zuständig; der Technokrat war zuvor Botschafter in den USA und in Israel. Hinzu kommt der ebenfalls 2002 neu ernannte jordanische Botschafter in Washington, Karim Ka’war. Der ehemalige Vorsitzende der jordanischen Computervereinigung int@j fungiert in dieser Position als Lobbyist für einen Ausbau der Handelsbeziehungen mit den USA.

Die politische Opposition und die Verschiebung des Wahltermins

Um ein Erstarken der politischen Opposition zu verhindern, muss die politische Führung Jordaniens ihre außenpolitischen Entscheidungen „nach innen“ rechtfertigen. Hierbei sieht sich das Regime jedoch mit gesellschaftlichen Gruppen konfrontiert, die lautstark gegen die Aufrechterhaltung der Beziehungen zu Israel sowie den bilateralen Friedensvertrag protestieren. Diese „Anti-Normalisierungsbewegung“ setzt sich vor allem aus Vertretern der stärksten Oppositionspartei, der „Islamischen Aktionsfront“, sowie aus Teilen der einflussreichen Berufsvereinigungen zusammen. Großen Rückhalt findet sie auch bei vielen palästinensisch-stämmigen Jordaniern, die ca. 60% der Gesamtbevölkerung ausmachen. (7) König Abdallah versucht den Vorwürfen, dass seine Politik zu Israel-freundlich sei, nicht nur repressiv, sondern auch argumentativ entgegenzutreten. So erklärte er, dass mit einem Abbruch der Beziehungen zu Israel den Palästinensern am allerwenigsten geholfen sei, benötigen doch gerade die „palästinensischen Brüder“ ein „offenes Fenster“ zur Welt. Nach der Zuspitzung der Konfrontation zwischen den USA und dem Irak kritisierte die Opposition die allzu pro-westliche Haltung des haschemitischen Regimes und wandte sich gegen einen amerikanischen Militärschlag. Bei einer Solidaritätsreise durch die Region riefen zum Beispiel die Präsidenten der 14 jordanischen Berufsverbände zur Verbundenheit mit dem „arabischen Brudervolk“ auf. Eine wichtige Rolle bei der aktuellen Irak-Frage spielt zudem die Tatsache, dass zur Zeit bis zu 200.000 Iraker in Jordanien leben. Diese bedeutende Gruppe könnte durch massive Demonstrationen zu einem innenpolitischen Unsicherheitsfaktor werden.

Die Verschiebung des Termins der Parlamentswahlen ist ein Beispiel für die innenpolitische Instrumentalisierung von Außenpolitik. Zumindest stellte König Abdallah, als er im August 2002 entschied, Parlamentswahlen nicht vor Frühjahr 2003 abhalten zu lassen, einen direkten Zusammenhang zur regionalpolitischen Entwicklung her. Er rechtfertigte die nochmalige Verschiebung – turnusgemäß hätten Parlamentswahlen bereits im November 2001 abgehalten werden sollen – mit der instabilen politischen Lage in der Region. (8) Hintergrund seines Entschlusses war aber wohl eher die Befürchtung, dass die islamistische Opposition, andere Normalisierungsgegner und pro-irakische Vertreter Stimmengewinne für sich verbuchen könnten. Und all dies trotz einer Wahlgesetzgebung, die regimetreue Kandidaten aufgrund einer maßgeschneiderten Wahlkreiseinteilung ohnehin bevorzugt. Seit der Auflösung des jordanischen Parlaments im August 2001 wurden zudem über hundert Übergangsgesetze geschaffen, die unter anderem die Presse- und Versammlungsfreiheit einschränken und die damit verhindern, dass sich Oppositionelle etwa gegen die Außenpolitik des Regimes zu Wort melden können.

Lobbying in Washington und US-Militärstützpunkte

Nach der Verschärfung der amerikanisch-irakischen Spannungen sowie der Gewalteskalation zwischen Israelis und Palästinensern verstärkte Abdallah auch seine politische Lobbyarbeit in den USA. Bei seinen seit Herbst 2001 abgestatteten vier Besuchen setzte er sich für einen Neubeginn der Friedensverhandlungen zwischen Israelis und Palästinensern ein und sprach sich mehrmals gegen eine US-Intervention im Irak aus. Vielmehr sollten die UN-Waffeninspekteure in den Irak zurückkehren können und in der Folge die Sanktionen formell aufgehoben werden.

Seine Versuche, die US-Administration unter Präsident Bush in diesen Fragen entscheidend zu beeinflußen, blieben jedoch weitgehend wirkungslos. Bei seinen Staatsbesuchen in Frankreich, Großbritannien und Deutschland 2002 sowie durch seine Unterstützung des vom saudi-arabischen Kronprinzen Abdallah lancierten israelisch-palästinensischen Friedensplans stellte er sich ebenfalls als „Mann des Ausgleichs“ dar. Diese seit 2001 intensivierte Reisediplomatie des Königs stellt eine Neuerung dar. In den Anfangsjahren von Abdallahs Herrschaft besaßen die wirtschaftlichen Reformen in Jordanien sowie die Verbesserung des Verhältnisses zu anderen arabischen Staaten, wie Syrien, Saudi-Arabien und anderen Golfstaaten, noch höhere Priorität. (9)

Bei den Treffen mit US-Vertretern gab es auch inoffizielle Diskussionen darüber, ob Jordanien möglicherweise als Stützpunkt für einen US-Angriff auf den Irak in Frage käme. In der Öffentlichkeit erklärte Abdallah zwar, dass Jordanien nicht in eine US-Intervention involviert wäre, die Gerüchte über die Ausstaffierung zweier großer Fliegerstützpunkte im Osten des Landes, unweit der irakischen Grenze, hielten sich jedoch unvermindert bis in den Herbst 2002 hinein und wurden noch zusätzlich durch gemeinsame amerikanisch-jordanische Manöver, die im August und Oktober 2002 im Süden des Landes stattfanden, genährt. Diese waren zwar bereits geplant, bevor die neuerliche Irak-Frage aktuell wurde, lösten dennoch heftige innenpolitische Debatten aus.

Hassans zweifelhafter Auftritt

Mitte Juli 2002 sorgte ein weiteres Ereignis für einigen Wirbel in der Öffentlichkeit, als sich der ehemalige jordanische Kronprinz Hassan bei einer Konferenz der irakischen Opposition in London mit Ahmad Chalabi, dem Führer der größten irakischen Exilpartei, präsentierte. Nach dem Treffen erklärte Hassan, der für 35 Jahre erster Anwärter auf den Haschemitenthron war, dann aber 1999 von König Hussein kurz vor dessen Tod abgesetzt wurde, dass er lediglich als „interessierter Privatmann“ anwesend war. Die jordanische Regierung betonte ebenfalls, dass Hassan nicht in ihrem Auftrag gehandelt habe. Über die wahren Hintergründe dieser Aktion wird jedoch nur spekuliert. Ob Hassan in Wirklichkeit mit Abdallahs Wissen handelte oder ob er sich den USA als besserer Vertreter ihrer Interessen in der Region präsentieren und womöglich gar als haschemitischer Monarch im Irak anbieten wollte, kann an dieser Stelle nicht geklärt werden. (10) Eine Konsequenz von Hassans Auftritt war aber zweifellos, dass die jordanische Öffentlichkeit unmittelbar mit möglichen politischen Veränderungen im Irak konfrontiert wurde. Neben starker Kritik am Verhalten Hassans, begannen so aber auch viele Jordanier, sich entweder stillschweigend mit einem möglichen Krieg abzufinden oder aber die Regierungsposition zu übernehmen. Sollte es sich um ein zwischen Hassan und Abdallah abgesprochenes taktisches Manöver gehandelt haben, dann scheint diese Rechnung zumindest fürs erste aufgegangen zu sein.

Zukunftsszenarien

Jordaniens außenpolitischer Spagat zwischen Washington und Bagdad wird bei einem US-Angriff wohl zu Ende gehen. Vieles spricht dafür, dass – anders als im Golfkrieg 1991 – die politische Führung Jordaniens dann stillschweigend den US-Militärschlag unterstützen wird. Maßgeblich für diese Überlegung ist die Annahme, dass die USA als Hegemonialmacht mit ihrem Interesse an Stabilität in Jordanien das Fortbestehen des haschemitischen Regimes sicherstellen würden. Jordaniens stillschweigende Billigung würde so zwar zum Wegfall der günstigen Ölversorgung und kurzfristig des wichtigsten Absatzmarktes führen, jordanische Politiker spekulierten im Oktober 2002 aber bereits öffentlich über umfassende Entschädigungszahlungen westlicher Geber, die an das Regime im Kriegsfall fließen sollten, um einen wirtschaftlichen Kollaps Jordaniens zu vermeiden. Des weiteren wird eine pro-amerikanische Haltung Jordaniens zu lautstarken internen Protesten und möglicherweise zu Anschlägen führen (11), die dann – die Erfahrung der letzten Jahre haben dies gezeigt – mit massiver Repression seitens des Regimes begegnet werden wird. Diese Gewaltausübung wird von den westlichen Staaten wohl stillschweigend toleriert werden.

Ein weiteres Destabilisierungspotential ergibt sich aus der Flüchtlingsfrage. König Abdallah erklärte zwar, dass Jordanien keine irakischen Flüchtlinge aufnehmen wird, eine Massenflucht aus dem Irak wird aber möglicherweise nur schwer aufzuhalten sein. Die wohl größere Gefahr für die jordanische Führung ergibt sich jedoch daraus, dass die israelische Scharon-Regierung den Irak-Krieg als Vorwand nutzen könnte, Hunderttausende Palästinenser aus dem Westjordanland nach Jordanien zu „transferieren“. Eine solche potentielle Massenvertreibung würde große Verwerfungen in Jordanien nach sich ziehen und die Stabilität der Herrschaft, die auf der relativen Balance zwischen palästinensischem und transjordanischem Bevölkerungsteil beruht, in hohem Maße gefährden. (12) Es darf somit erwartet werden, dass die USA, obwohl Israel der wichtigste regionale Verbündete ist, dies angesichts möglicher gewalttätiger Reaktionen und einer Destabilisierung Jordaniens nicht gutheißen werden.

Neben diesen potentiellen Konsequenzen eines Krieges ergibt sich eine mögliche Verbindung zwischen der Nachkriegsordnung im Irak und der Herrschaftsausübung in Jordanien. Hassans Auftritt in London wurde von einigen als Anwärterschaft auf einen haschemitischen Thron in Bagdad, wie er bis 1958 bestand, gewertet. Die Idee eines haschemitischen Königreichs im Irak wird zwar auch von einigen US-Politikern ins Spiel gebracht, doch bleibt sie nur schwer umsetzbar. Zum einen würde die irakische Bevölkerung einen ausländischen Monarchen wohl kaum akzeptieren, zum anderen könnte dies zu Familienzwist unter den Haschemiten führen und einen politischen Kontrollverlust der jordanischen Führung bewirken. Und dies wäre das letzte, was dieses primär auf das eigene Überleben bedachte jordanische Regime gerade gebrauchen kann.

(1) Vgl. Laurie Brand, In Search of Budget Security: a Reexamination of Jordanian Foreign Policy, Paris: Institut du Monde Arabe, 24./25.6.1997.
(2) Vgl. Markus Bouillon, Walking the Tightrope – Jordanian Foreign Policy from the Gulf War to the Peace Process and Beyond, in: George Joffé (Hrsg.), Jordan in transition 1990-2000, London: Hurst, 2002, S. 1-22.
(3) Der Anteil der jordanischen Exporte in den Irak lag 2001, gemessen zum Gesamtexport, bei 19,7%.
(4) Jordanien lieferte 2001 Waren im Wert von 260 Millionen US$ an den Irak und erhielt, legt man den vereinbarten Durchschnittspreis von 19 US$ pro Barrel zugrunde, mit 5,5 Mio. Tonnen irakischem Öl einen mehr als doppelt so hohen Gegenwert.
(5) Einen umfassenden Überblick über die Schwerpunkte der ersten drei Jahre von Abdallahs Herrschaft bietet Oliver Schlumberger / André Bank, Succession, Legitimacy, and Regime Stability in Jordan, in: Arab Studies Journal, Spring 2002, S. 50-72.
(6) Ein Überblick über den seit 1999 erfolgten Elitenwandel und die Zusammensetzung der politisch relevanten Elite in Jordanien findet sich in André Bank, Abdallahs Jordanien: More business than usual, in: Volker Perthes (Hrsg.), Elitenwandel in der Arabischen Welt und im Iran, Berlin: SWP-Studie, i.E.
(7) Vgl. Paul L. Scham / Russell E. Lucas, „Normalization“ and „Anti-Normalization“ in Jordan: The Public Debate, in: Middle East Review of International Affairs, September 2001, S. 54-70.
(8) Parliamentary polls postponed until spring, in: Jordan Times, 16.8.2002.
(9) Vgl. Brent E. Sasley, Changes and Continuities in Jordanian Foreign Policy, in: Middle East Review of International Affairs, März 2002, S. 36-48.
(10) Vgl. Fahed Fanek, Jury out on anti-Saddam move by Prince Hassan, in: The Daily Star, 24.7.2002.
(11) Die Ermordung des amerikanischen Entwicklungshelfers Laurence Foley in Amman am 28.10.2002 ist ein erstes Beispiel für solche möglichen Anschläge.
(12) Vgl. Hala Boncompagni, Jordan fears Israel could use Iraq war to deport Palestinians to Jordan, in: Jordan Times, 11.10.2002.

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