IMI-Analyse 2007/015
FRONTEX geht in die Offensive
Christoph Marischka (03.04.2007)
Frühjahrsoffensive
Zeitgleich mit dem Umzug aus einem Provisorium in die neue Zentrale in Warschau kündigt die EU-Grenzschutzagentur FRONTEX eine „Frühjahrsoffensive“ an.(1) Die Initiative geht wesentlich auf Wolfgang Schäuble im Rahmen der EU-Ratspräsidentschaft und den zuständigen EU-Kommissar Franco Frattini zurück, die Ende Januar die Innenminister der Mitgliedsstaaten schriftlich aufforderten, der Agentur Material und Personal zur Verfügung zu stellen. Hubschrauber, Boote und Einheiten der nationalen Grenzpolizeien und Gendarmerien sollen in eine „Toolbox“ aufgenommen werden und bei Bedarf in einzelnen Mitgliedsstaaten als schnelle Eingreiftruppe (Rabit, Rapid Border Intervention Teams) zum Einsatz kommen. Die „Toolbox“ umfasst dabei auch militärisches Material.(2)
Als großes Novum wird angekündigt, dass auch die Polizisten und Paramilitärs aus dem Ausland im Einsatzland polizeiliche Funktionen, also exekutive Mandate wahrnehmen können (Kontrollen, Befragungen, Verhaftungen). Grundlagen hierfür wären im Rahmen der WM 2006 in Deutschland geschaffen worden. Seit dem 5.4.2007 werden Grenzschutzbeamte aus mehreren EU-Staaten in Kooperation mit FRONTEX an der Akademie der Bundespolizei in Lübeck für gemeinsame Auslandseinsätze ausgebildet, seit 1999 wurden hier bereits marokkanische Polizeieinheiten trainiert.(3) Bereits Mitte Februar fand in Berlin ein Kongress mit Vertretern der Polizei, Rüstungsunternehmen und FRONTEX statt, auf dem neue Technologien im Kampf gegen illegalisierte Migrationen vorgestellt wurden.(4)
Jedoch waren bereits im vergangenen Jahr im Rahmen der FRONTEX- Operationen „Hera I“ und „Hera II“ Boote mit insgesamt fast 5.000 MigrantInnen an den Südgrenzen der EU aufgebracht und teilweise auf den afrikanischen Kontinent zurück verbracht worden. Zunehmend werden die Insassen dabei auch in Staaten transportiert, die sie nie passiert haben. So erklärt es Frattini als Erfolg, dass „[e]in italienisches und ein spanisches Schiff […] vor einigen Tagen bei einer Frontex-Operation im Atlantik ein Schiff gestoppt [haben], das unter nordkoreanischer Flagge mit georgischer Besatzung und 350 illegalen Einwanderern aus Pakistan und Indien fuhr. Mit politischer Unterstützung Senegals und in Begleitung eines senegalesischen Bootes wird dieses Schiff nun in seinen Herkunftshafen Conacry in Guinea geleitet.“(5) Unklar ist weiterhin das Schicksal von 23 Reisenden der „Marine I“. Das Schiff wurde von den spanischen Behörden in internationalen Gewässern gestoppt und nach langen Verhandlungen Anfang Februar nach Mauretanien gebracht. In einem fensterlosen Hangar in Nouadhibou werden sie seit dem festgehalten – bewacht von spanischen Polizisten, die mit Militärflugzeugen transportiert werden. Die spanische Regierung verhandelte mit den Herkunfts- und Drittstaaten über ihre Aufnahme. Ein Großteil wurde als Inder und Pakistaner identifiziert und hat sich mittlerweile „freiwillig“ aber unter Polizeibegleitung zurückführen lassen. 35 Afrikaner wurden letztendlich auf die Kapverden ausgeflogen, von denen keiner von ihnen stammte.
Auch im Inland
Doch nicht nur an den Außengrenzen ist FRONTEX aktiv. Ihre Operation „Amazon II“ fand an den internationalen Flughäfen Frankfurt, Amsterdam, Barcelona, Lissabon, Mailand, Madrid, Paris und Rom statt und richtete sich gegen Reisende aus Lateinamerika. Auch wer mit korrekten Papieren angekommen war, musste sich einem Verhör durch die internationalen Polizisten unterziehen und wurde bei Unstimmigkeiten festgesetzt oder zurückbefördert. Dies widerfuhr während der 17-tägigen Aktion insgesamt 2.161 Menschen.(6) Beteiligt waren 29 Grenzschutzexperten aus sieben EU-Staaten, die in der Uniform ihrer jeweiligen Einheit exekutive Funktionen ausübten, sowie Beobachter aus vier weiteren Staaten.(7) Grundlagen für diese Einsätze sind Lageanalysen, die in Kooperation mit nationalen Geheimdiensten und Europol angefertigt werden. Europol-Chef Max-Peter Ratzel kündigte im Handelsblatt ein dauerhaftes Kooperationsabkommen mit der Grenzschutzagentur an.(8) Wie Europol hat auch FRONTEX die Aufgabe, Informationen aus den Mitgliedsstaaten und Drittländern zu sammeln und auszuwerten. Europol verfügt bislang jedoch über keine exekutiven Befugnisse, da der Einsatz internationaler Polizisten die Souveränität der Einsatzländer beschneidet und deshalb nicht durchsetzbar war. Dafür hat die Behörde über die EU hinausreichende Kompetenzen, was die Informationsgewinnung, nicht nur über mutmaßliche Täter, sondern auch Kontaktpersonen und Opfer angeht. Ihr Datenbestand galt zunächst als „unantastbar“(9) und ihre Mitarbeiter genießen strafrechtliche Immunität.(10) FRONTEX hingegen führte exekutive Befugnisse zunächst auf hoher See und nur gegen Drittstaatsangehörige ein. Zurückgreifen konnte die Behörde dabei auf Erfahrungen aus fünf gemeinsamen Manövern zur Grenzsicherung (Ulysses, Triton, Rio IV, Orca und Neptune) unter Beteiligung nationaler Zoll-, Gendarmerie und Polizeieinheiten und unter Beobachtung von Europol, sowie auf die Erfahrungen, die im Rahmen des NATO-Einsatzes Active Endeavour gemacht wurden.(11) Insbesondere die Deutsche Ratspräsidentschaft setzt sich gegenwärtig für eine neue Verordnung ein, wonach die Beamten, die im Rahmen der schnellen Eingreiftruppen (Rabit) eingesetzt werden, grundsätzlich exekutive Funktionen ausüben können.(12)
Ein Vorgeschmack auf die europäische Sicherheitsarchitektur
FRONTEX sei die Basis für einen gemeinsamen Grenzschutz, so Frattini.(13) Doch FRONTEX ist mehr als das. Sie ist Teil der neuen europäischen Sicherheitsarchitektur und ebenso wie die militarisierte Außenpolitik schreitet deren Aufbau schneller voran, als der Aufbau politischer Institutionen, die zu ihrer Kontrolle im Stande wären. FRONTEX wurde geschaffen durch eine Verordnung der Innenminister, also Teile der nationalen Exekutiven, die auf EU-Ebene legislative Funktionen wahrnehmen.(14) Das EU-Parlament erhält lediglich „Berichte“ der Agentur und kann über das Budget eine eingeschränkte Kontrolle ausüben. Die nationalen Gerichte und Parlamente hingegen haben keine Kontrolle.
So können die Innenminister auf europäischer Ebene Vorstellungen durchsetzen, die auf nationaler Ebene nicht realisierbar wären. Durch die Kooperation zwischen FRONTEX, Geheimdiensten und Europol werden nachrichtendienstliche und polizeiliche Tätigkeiten koordiniert, die operative Arbeit erfolgt im Rückgriff auf militärisches Gerät und Gendarmerie-Einheiten. Dies wird durch die Notwendigkeit begründet, dass die Binnengrenzen abgeschafft wären, jedoch sollen auch an diesen die Sonderbefugnisse für Beamte in FRONTEX-Einsätzen gelten. Folgt man der Definition der Bundespolizei, gehören zu den Binnengrenzen auch die grenzüberschreitenden Transportwege, Bahnstrecken und Straßen.(15)
Der Einsatz ausländischer Polizisten mit Exekutivfunktion ist dabei nicht nur ein Einschnitt in die abstrakte Souveränität des Einsatzlandes, sondern auch rein praktisch ein Abbau an Bürgerrechten. Denn die kurzfristig aus dem Ausland eingesetzten Beamten können nicht in ausreichendem Maße über die jeweilige Rechtslage informiert sein, unterstehen einer über die Agentur sehr vermittelten politischen Kontrolle und bei Amtsmissbräuchen ist unklar, wer zuständig ist. Nicht zuletzt können die von Kontrolle und Aufgriff betroffenen Personen über keine ausreichenden Kenntnisse über die Befugnisse der Beamten verfügen, wer aber seine Rechte nicht kennt, kann sie auch nicht geltend machen. Dies wiederum öffnet Amtsmissbrauch Tür und Tor, insbesondere, wenn die ausgeübte Gewalt sich gegen Menschen richtet, die aus der EU entfernt werden, ohne einen Richter oder Anwalt kontaktieren können.
Tatsächlich funktioniert die Abgabe von Souveränitätsrechten an FRONTEX und Europol noch lange nicht reibungslos, da nationale Vorbehalte bestehen. Nach Angaben des deutschen Innenministeriums wurde FRONTEX „insbesondere auf Initative Deutschlands […] eingerichtet“.(16) Es nimmt nicht Wunder, dass sie vom heutigen Innenminister weiter vorangetrieben wird, der im Falle eines drohenden Terroranschlags den quasi-Verteidungsfall ausrufen und die Bundeswehr im Inneren einsetzen will. Auch FRONTEX lässt die Kompetenzen des Innenministeriums wuchern und militarisiert die Innenpolitik in einem rechtlichen Umfeld, das weniger an Rechtsstaatlichkeit, denn an einen permanenten Ausnahmezustand erinnert.(17) Durch die martialischen Rhetorik von FRONTEX und seiner „Frühjahrsoffensive“ gegen illegalisierte Migrationen und die geheimnistuerischen Interviews des Exekutivdirektors Ilkka Laitinen, der seine Angestellten als „Agenten“ bezeichnet,(18) wird dieser Ausnahmezustand auch auf sprachlicher Ebene zum Ausdruck gebracht.
Anmerkungen
1) FAZ: Mit Hubschraubern gegen illegale Einwanderung – Frattini und Schäuble im Interview, 29.3.2007
2) Ebd.
3) German-foreign-policy.com: Auf jeder Stufe, Newsletter vom 4.3.2007
4) Ebd.
5) FAZ, a.a.O.
6) German-foreign-policy.com: Jagdrekorde, Newsletter vom 19.3.2007
7) AP-Meldung vom 22.2.2007: Mit der Operation «Amazon II» gegen illegale Einwanderung, sowie: BMI-Pressemitteilung: BMI und FRONTEX verfolgen gemeinsames Ziel – Stärkung der Grenzschutzagentur FRONTEX zur Bekämpfung der illegalen Migration an den Außengrenzen der EU, 22.2.2007
8) Handelsblatt: Eingreiftruppe soll Migranten stoppen, 28.3.2007
9) Thilo Weichert: Ein Alternativkonzept für EUROPOL, in: Bürgerrechte & Polizei/CILIP 56 (1/97)
10) Stephen Rehmke: Cops on the Top, Forum Recht Heft 1/2004
11) Zu den militärischen und polizeilichen Manövern zur Migrationsverhinderung siehe: Christoph Marischka / Tobias Pflüger: Das militarisierte Grenzregime der EU, in: Widerspruch 51 (2006): Migration, Integration und Menschenrechte
12) BMI, 22.2.2007
13) Handelsblatt, a.a.O.
14) Vgl. etwa den Artikel von Roman Herzog und Lüder Gerken in der Welt am Sonntag vom 14.1.2007: „Europa entmachtet uns und unsere Vertreter“. Abgesehen von der durch Herzog und Gerken diagnostizierte Aufhebung der Gewaltenteilung und Entmachtung der nationalen Parlamente distanziert sich der Verfasser aber von den im Artikel vertretenen nationalen Positionen.
15) Martina Harder: Polizeisoldaten, in: AUSDRUCK Dezember 2005, https://www.imi-online.de/download/MHa-6-05.pdf
16) BMI: Frontex – Aufgaben und Tätigkeit der Europäischen Grenzschutzagentur FRONTEX, http://www.eu2007.bmi.bund.de/nn_1034414/EU2007/DE/InnenpolitischeZiele/Themen/Frontex/Frontex__node.html__nnn=true
17) Zu den Kompetenzerweiterungen, die sich Schäuble mit seinen Vorstößen zum Luftsicherheitsgesetzt und zum quasi-Verteidigungsfall anmaßen wollte, siehe Burkhard Hirsch: Schäubles Quasi-Krieg, in: Blätter für deutsche und internationale Politik 2/07
18) Der Standard: „Frontex ist ein Sündenbock“, 20.12.2006, vgl. auch: Wiener Zeitung online: Operation weit
größer als bekannt, 29.09.2006, und: Tagesspiegel: Unter Flüchtlingsstrom, 30.10.2006