IMI-Analyse 2017/20

EUropas neue Rüstungsoffensive

Schattenhaushalte, Kriegskassen und Verteidigungsfonds

von: Jürgen Wagner | Veröffentlicht am: 5. Mai 2017

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Diese Analyse erschien in der IMI-Broschüre „Kein Frieden mit der Europäischen Union“. Sie beschäftigt sich sowohl mit der inneren wie auch äußeren Militarisierungsdynamik sowie linken Perspektiven angesichts der immer aggressiver agierenden EU-Politik.

Die Broschüre (64S A4) kann hier gratis heruntergeladen oder in zum Preis von 3,50 Euro (zzgl. Porto) bzw. 3 Euro (ab 10 Ex. zzgl. Porto) bestellt werden. Bestellungen bitte an imi@imi-online.de

 

Seit vielen Jahren wird versucht, mehr und mehr Geld für den Rüstungssektor zu mobilisieren – auch und gerade über die EUropäische Ebene. Diesbezüglichen Bestrebungen waren lange verhältnismäßig enge Grenzen auferlegt, dominierte doch bis kürzlich eine Auslegung des Lissabon-Vertrages, derzufolge keine militärrelevanten Ausgaben aus dem EU-Budget bestritten werden dürfen. Aus diesem Grund wurde seit Jahren eine beachtliche Kreativität an den Tag gelegt, um diesen Finanzierungsvorbehalt auf die ein oder andere Weise zu umgehen. Besonders nachdem mit Großbritannien aber einer er größten Befürworter des Finanzierungsvorbehaltes in absehbarer Zeit die EU verlassen dürfte, wird nun immer offener auf eine Verwendung von EU-Budgetgeldern für Rüstungszwecke hingearbeitet. Vorläufiger Höhepunkt dieser Entwicklung ist der „Europäische Verteidigungsfonds“, den die EU-Kommission mit ihrem Verteidigungs-Aktionsplan vom 30. November 206 vorschlug und der der schrankenlosen Verwendung von EU-Geldern für Rüstungszwecke Tür und Tor zu öffnen droht.

1. Der Finanzierungsvorbehalt des Lissabon-Vertrages

Glaubt man dem Gejammer aus Politik, Industrie und Militär, so könnte fast der Eindruck entstehen, als habe in den letzten Jahren ein regelrechter Kahlschlag bei den Rüstungshaushalten stattgefunden. Dies ist keineswegs der Fall – im Gegenteil. So liegen die EU-Rüstungshaushalte im Jahr 2015 (neuere Daten liegen noch nicht vor) mit 200 Mrd. doch recht deutlich über denen aus dem Jahr 2001 (177 Mrd.). Hinzu kommt noch, dass der Trend in jüngster Zeit wieder stark in Richtung höherer Rüstungsausgaben geht, woran nicht zuletzt Deutschland mit seinen rasanten Zuwächsen der letzten Jahre einen erheblichen Anteil hat.

Während von Militärseite seit einigen Jahren eine Art „Kehrtwende“ in Sachen Rüstungsausgaben zwar bejubelt wird, sind die diesbezüglichen nationalen Potenziale logischerweise nicht unerschöpflich. Insofern liegt das Bestreben nahe, sich zusätzliche Quellen zu erschließen. Wie bereits angedeutet, erwies sich dies auf EU-Ebene lange als überaus mühsam, was vor allem dem Finanzierungsvorbehalt in Artikel 41, Absatz 2 des EU-Vertrages geschuldet war, in dem es heißt: „Die operativen Ausgaben im Zusammenhang mit der Durchführung dieses Kapitels gehen ebenfalls zulasten des Haushalts der Union, mit Ausnahme der Ausgaben aufgrund von Maßnahmen mit militärischen oder verteidigungspolitischen Bezügen und von Fällen, in denen der Rat einstimmig etwas anderes beschließt.“ Lange wurde dieser Passus mehrheitlich derart interpretiert, dass auf dieser Grundlage keinerlei militärrelevanten Ausgaben aus dem EU-Haushalt bestritten werden dürfen. Noch im April 2015 veröffentlichte die EU-Kommission beispielsweise ein Papier, in dem es klipp und klar hieß: „Die Verträge schließen die Möglichkeit aus, Ausgaben aufgrund von Maßnahmen mit militärischen oder verteidigungspolitischen Bezügen aus dem EU-Haushalt zu finanzieren (Artikel 41 Absatz 2 EUV).“[1]

2. Kreative Kriegsfinanzierung

Aufgrund der beschriebenen Begehrlichkeiten ist auf EU-Ebene über die Jahre ein komplexes Geflecht verschiedener Maßnahmen, Initiativen und Töpfe entstanden, um den besagten Finanzierungsvorbehalt so weit als möglich zu unterlaufen, wie der folgende, keineswegs Vollständigkeit beanspruchende Überblick zeigt:  So werden rund 10% der Kosten von EU-Militäreinsätzen über einen ATHENA genannten Schattenhaushalt finanziert, in den sämtliche Mitgliedsstaaten (ausgenommen Dänemark) einzahlen – unabhängig davon, ob sie sich an einer bestimmten Operation beteiligen oder nicht.[2] Auch ist es Usus, Militäreinsätze hin und wieder einfach als „zivil“ zu deklarieren, weil sie so über den Budgetitel der „Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik“ (GASP) finanziert werden können.[3] Um besonders krasse Fälle – auch was die Höhe der Beträge anbelangt – handelt es sich bei den beiden EU-Weltraumprojekten Galileo und Copernicus. Obwohl beide eindeutig in nicht zu vernachlässigendem Ausmaß militärischen Zwecken dienen[4], werden sie aus dem EU-Haushalt finanziert. Für Galileo sind im mehrjährigen Finanzrahmen 2014 bis 2020 etwas über 7 Mrd. Euro eingestellt, Copernicus erhält knapp 4,3 Mrd.[5] Dreist ist auch die „African Peace Facility“ – ihr wurden seit 2004 vor allem für den Aufbau afrikanischer Interventionstruppen und zur Finanzierung von Militäreinsätzen der Afrikanischen Union 1,9 Mrd. Euro entnommen.[6] Dabei handelt es sich um Gelder, die aus dem „Europäischen Entwicklungsfonds“ stammen!

Obwohl also offensichtlich seit Jahren beträchtliche Anstrengungen unternommen werden, um den EU-Finanzierungsvorbehalt seitlich zu untergraben, wurde seit kurzem zum direkten Frontalangriff übergegangen.

3. Dammbruch Verteidigungsfonds

Schon in seiner Rede zur Lage der Europäischen Union im September 2016 kündigte EU-Kommissionschef Jean-Claude Juncker an, einen Vorschlag zur Einrichtung eines Europäischen Verteidigungsfonds präsentieren zu wollen: „Europa muss mehr Härte zeigen. Dies gilt vor allem in unserer Verteidigungspolitik. […] Eine starke europäische Verteidigung braucht eine innovative europäische Rüstungsindustrie. Deshalb werden wir noch vor Jahresende einen Europäischen Verteidigungsfonds vorschlagen, der unserer Forschung und Innovation einen kräftigen Schub verleiht.“[7]

Konkretisiert wurde diese Absichtserklärung dann mit der Vorlage des „Verteidigungs-Aktionsplans“ der Kommission vom 30. November 2016, der es in der Tat in sich hat.[8] Die Kommission argumentiert darin u.a., dass eine Verwendung von EU-Geldern für den Rüstungssektor eine notwendige Folge der Forderung nach autonomen Kriegsführungsfähigkeiten sei, die in der EU-Globalstrategie vom Juni 2016 und dem daraus abgeleiteten Umsetzungsplan für Sicherheit und Verteidigung vom 14. November 2016 erhoben wird. Dies sei ohne „ausreichende“ Investitionen in die Forschung, Entwicklung und Beschaffung von Spitzentechnologie jedoch nicht realistisch, so die Kommission weiter. Da es den Nationalstaaten seit Jahren nicht gelänge, genug Gelder in den Rüstungssektor zu pumpen, müsse nun eben die  EU-Ebene „aushelfen“, so die „Logik“ der Kommission: „Dieser Aktionsplan ist eng verknüpft mit dem Umsetzungsplan für Sicherheit und Verteidigung aus der Globalen Strategie, in dem neue Zielvorgaben für die Union und Maßnahmen zu deren Erfüllung festgelegt sind […]. Viele Mitgliedstaaten haben ihre Verteidigungsbudgets in den letzten 10 Jahren gekürzt. […] Ohne nachhaltige Investitionen in den Verteidigungsbereich läuft Europas Industrie Gefahr, nicht über das erforderliche technologische Know How zu verfügen, um die nächste Generation entscheidender Verteidigungsfähigkeiten aufzubauen. Letztlich wird dadurch die strategische Autonomie der Union und ihre Fähigkeit, Sicherheit bereitzustellen, beeinträchtigt.“ (S. 3)

Wie oben bereits ausgeführt, ist die Finanzlage leider bei weitem nicht so düster, wie sie von der Kommission beschrieben wird, nichtsdestotrotz pocht der „Verteidigungs-Aktionsplan“ darauf, es sei dringend erforderlich, dass die Europäer mehr „in die Entwicklung wichtiger Verteidigungsfähigkeiten investieren.“ (S. 3) Zu diesem Zweck solle ein „Europäischer Verteidigungsfonds“ mit zwei Komponenten eingerichtet werden: einem  „Forschungsfenster“ und einem „Fähigkeitenfenster“.

Forschungsfenster: Schon im Februar 2016 hatte eine aus Rüstungslobbyisten und Militärpolitikern besetzte und von der EU-Industriekommissarin einberufene „Gruppe von Persönlichkeiten“ einen Bericht vorgelegt, in dem die Einrichtung eines EU-Rüstungsforschungshaushaltes im nächsten EU-Haushalt (2021-2027) im Umfang von 500 Mio. Euro jährlich gefordert wurde.[9] Diese Zahl wurde im Anschluss von einem Bericht des EU-Parlaments aufgegriffen[10] und fand dann auch eins zu eins Eingang in den Verteidigungs-Aktionsplan der EU-Kommission. Dem Rüstungsforschungshaushalt soll mittels einer „Vorbereitenden Maßnahme“ im Umfang von 90 Mio. Euro der Weg geebnet werden: „Angesichts der Bedeutung der Investitionen in die Verteidigungsforschung, der Größe der nationalen Verteidigungsforschungshaushalte und der hohen Entwicklungskosten für Spitzenverteidigungstechnologie könnten für ein solches ‚Fenster‘ schätzungsweise Mittel von jährlich 500 Mio. EUR erforderlich sein, um eine substanzielle Wirkung zu erreichen“. (S. 8)

Fähigkeitenfenster: Während sich die Einrichtung eines EU-Rüstungsforschungshaushaltes leider schon länger abzeichnete, ist die zweite Komponente des vorgeschlagenen „Europäischen Verteidigungsfonds“ gänzlich neu. Noch nicht einmal in Junckers Rede zur Lage der Europäischen Union vom 14. September 2016, in der von Kommissionsseite erstmals die Einrichtung eines EU-Verteidigungsfonds vorgeschlagen wurde, fand das sog. „Fähigkeitenfenster“ Erwähnung. Über die „bloße“ Forschung hinaus, will man hier einen großen Schritt in Richtung einer (Ko)Finanzierung länderübergreifender Beschaffungsprojekte durch die Europäische Union gehen: „Es [das Fähigkeitenfenster] würde die gemeinsame Finanzierung der Entwicklung und Beschaffung im Bereich der strategischen Prioritäten bei den Fähigkeiten sicherstellen. […] Der Schwerpunkt dieses ‚Fensters‘ soll auf den Phasen im Anschluss an FuT liegen, d. h. Prototypen sowie die Entwicklung und Beschaffung von Gütern und Technologien. Nach ersten Schätzungen könnte ein Referenzbetrag von 5 Mrd. EUR pro Jahr als Zielmarke dienen. Dies entspricht 2,5 % der gesamten nationalen Verteidigungsausgaben in der EU und 14 % der nationalen Ausgaben für Verteidigungsfähigkeiten.“ (S. 10)

4. Politisch-rechtlicher Eiertanz

Wie gesagt, vonseiten der Mitgliedsstaaten besteht zwar ein großes Interesse, EU-Gelder für militärische Belange „locker“ zu machen. Gleichzeitig wollen sie aber keine Kompetenzen an die suprastaatliche EU-Ebene abtreten. Auch der Kommission ist dies bewusst, weshalb sie versucht, möglichen Bedenken der Mitgliedsstaaten, dass sie die Kontrolle über politisch wie wirtschaftlich wichtige Rüstungsbeschaffungsprozesse verlieren könnten, gleich offensiv entgegenzutreten. Unmissverständlich wird deshalb betont, dass die Mitgliedsstaaten hier den Hut aufhaben sollen: „Die Ermittlung von Prioritäten und die Eigentumsrechte an den Fähigkeiten würden eindeutig bei den Mitgliedstaaten verbleiben, welche derartige Fähigkeiten auch betreiben. […] Die finanziellen und operativen Entscheidungen in Bezug auf konkrete Projekte und ihre Finanzierungsmodalitäten verbleiben bei den Mitgliedstaaten, die sich am jeweiligen Projekt beteiligen, im Rahmen der auf der Ebene der Dachstruktur festgelegten Regeln.“ (S. 11)

Die Finanzierung des „Fähigkeitenfensters“ soll einerseits durch die Mitgliedsstaaten erfolgen, wobei diesbezügliche Aufwendungen weder den Beschränkungen des Stabilitätspaktes noch sonstigen fiskalischen Strangulierungsmaßnahmen der Troika unterliegen sollen. So zumindest dürfte diese Passage des „Verteidigungs-Aktionsplans“ zu verstehen sein: „Die nationalen Kapitalbeiträge zum ‚Fähigkeitenfenster‘ werden als ‚einmalige Maßnahmen‘ im Sinne des Stabilitäts- und Wachstumspakts betrachtet und belasten somit nicht die strukturellen Konsolidierungsanstrengungen, die von den Mitgliedstaaten erwartet werden.“ (ebd.)

Auf der anderen Seite betont die Kommission aber auch unmissverständlich ihre Bereitschaft, EU-Gelder für den Verteidigungsfonds heranziehen zu wollen: „Die Kommission wird sämtliche Möglichkeiten der Finanzierung des ‚Fähigkeitenfensters‘ aus dem EU-Haushalt prüfen, die mit den Verträgen im Einklang stehen. Sie ist außerdem bereit, das ‚Fenster‘ mit ihrer finanziellen und technischen Fachkenntnis zu unterstützen.“ (S. 12) Ein Vorschlag, den die Kommission in diesem Zusammenhang unterbreitet, besteht darin, hierfür die EU-Struktur- und -Investitionsfonds anzuzapfen. Über sie werden in den  nächsten drei Jahren insgesamt satte 315 Mrd. Euro ausgeschüttet, wobei aber bislang Militärausgaben ausgeschlossen waren: „Die EU-Struktur- und -Investitionsfonds (ESI-Fonds) können von den Mitgliedstaaten im Verteidigungssektor in Anspruch genommen werden, sofern damit ein Beitrag zu den Zielsetzungen des jeweiligen Fonds geleistet wird […]. Die Verteidigungsindustrie kann einen Beitrag zu den in den ESI-Fonds festgelegten Zielen leisten und etwa die wirtschaftliche Entwicklung auf regionaler Ebene als Multiplikator für hohe Investitionen in Kompetenzen, Arbeitsplätze und die technologische und wirtschaftliche Entwicklung fördern.“ (S. 14)

Tatsächlich gibt es kaum einen Sektor, in dem Geld unproduktiver angelegt wäre als im Rüstungsbereich, wie diverse Studien bestätigen[11], das hält die Kommission jedoch nicht davon ab, so wie hier unablässig das Gegenteil zu behaupten. Entscheidend ist jedoch die Frage, wie die Kommission dem selbsterklärten Anspruch gerecht werden will, dass alle Maßnahmen „mit den Verträgen im Einklang stehen“ müssen. Tatsächlich bestehen erhebliche Zweifel, dass die anvisierten Forschungs- und Fähigkeitenfenster mit dem oben beschriebenen Finanzierungsvorbehalt vereinbar sind. Mit Blick auf den bereits damals diskutierten EU-Rüstungsforschungshaushalt beauftragte die Linken-Abgeordnete Nicole Gohlke den Wissenschaftlichen Dienst des Bundestages (WD) damit, genau diese Vereinbarkeit zu prüfen. Der Sachstand „Zur Zulässigkeit der Haushaltsfinanzierung von Forschung im GSVP-Kontext vor dem Hintergrund des Verbots des Art. 41 Abs. 2 EUV“ gibt einen Einblick, wie künftig die Verwendung von EU-Geldern für militärische Maßnahmen als rechtskonform zurechtgebogen werden soll.

Grob zusammengefasst scheint der WD zu argumentieren[12], Artikel 41(2) beziehe sich lediglich auf „operative Maßnahmen“, worunter im engeren Sinne nur „Operationen“, also Militäreinsätze zu verstehen seien: „Bereits der Wortlaut ‚operative Maßnahme‘ erfasst nach allgemeinem Sprachgebrauch schon nicht Forschungstätigkeiten.“[13] Auf dieser Grundlage lässt sich im Prinzip dann auch die Finanzierung nahezu sämtlicher erdenklicher Militärausgaben unterhalb der Einsatzschwelle rechtfertigen – und es steht zu befürchten, dass die Entwicklung genau darauf hinauslaufen könnte. Damit wäre dann der Finanzierungsvorbehalt endgültig ad acta gelegt und der Weg freigeräumt, um Milliardenbeträge aus dem EU-Haushalt in den Rüstungssektor umzuleiten.

Anmerkung

[1] Kapazitätsaufbau zur Förderung von Sicherheit und Entwicklung – Befähigung unserer Partner zur Krisenprävention und -bewältigung, JOIN(2015) 17, Brüssel, 28.4.2015, S. 9.

[2] Zwar gibt es immer wieder Versuche, ATHENA auf weitere Bereiche auszuweiten, die aber allesamt bislang scheiterten. Auch die Aktivierung des Anschubfonds nach Artikel 41 des Lissabon-Vertrags, mit dem ebenfalls Teile der Kosten für Militäreinsätze beglichen werden können sollen, gelang bislang nicht.

[3] Im Haushaltsplan 2007 bis 2013 waren für die GASP insgesamt etwa 2 Mrd. Euro vorgesehen. Für den Zeitraum 2014 bis 2020 sind 2,338 Mrd. Euro eingestellt. Konkret in Mio. Euro: 314 (2014); 321 (2015); 327 /2016); 334 (2017); 341 (2018) 247 (2019); 254 (2020). Siehe EUISS Yearbook of European Security 2015, Paris 2015, S. 44.

[4] Wagner, Jürgen: Galileo: Erzteures Militaristenprojekt entpuppt sich als Milliardengrab, IMI-Standpunkt 2010/040.

[5]  Regulation (EU) No 1285/2013 on the implementation and exploitation of European satellite navigation systems; Regulation (EU) No 377/2014 establishing the Copernicus Programme.

[6] European Commission: African Peace Facility, o.J.

[7] Jean-Claude Juncker: Rede zur Lage der Union: Hin zu einem besseren Europa – Einem Europa, das schützt, stärkt und verteidigt, Straßburg, 14.9.2016.

[8] Europäischer Verteidigungs-Aktionsplan, Brüssel, 30.11.2016 (COM(2016) 950 final). Die im Text folgenden Seitenzahlen beziehen sich auf dieses Dokument.

[9] Report of the Group of Personalities on the Preparatory Action for CSDP-related research, EUISS, Paris, Februar 2016.

[10] Siehe den am 22. November 2016 angenommenen Bericht des Europäischen Parlaments zur „Europäischen Verteidigungsunion“ (2016/2052(INI)), in dem festgestellt wird, dass „für das Forschungsprogramm der EU im Bereich Verteidigung in diesem Zeitraum ein Gesamthaushalt von jährlich mindestens 500 Mio. EUR benötigt wird, um glaubwürdig zu sein und Wesentliches zu erreichen“.

[11] Siehe zum Beispiel eine Untersuchung, die zu dem Ergebnis gelangt, dass in keinem Bereich weniger Arbeitsplätze pro investierter Milliarde entsteht, als im Rüstungssektor: Hartung, William D./Peterson, Natalie: Minimum Returns: The Economic Impacts of Pentagon Spending, Center for International Policy, February 7, 2013, S. 5.

[12] Für einen zweiten Argumentationsstrang im Gutachten siehe Lösing, Sabine/Wagner, Jürgen: Kreative Kriegsfinanzierung, in: AUSDRUCK (April 2016), S. 31-37.

[13] Zur Zulässigkeit der Haushaltsfinanzierung von Forschung im GSVP-Kontext vor dem Hintergrund des Verbots des Art. 41 Abs. 2 EUV, WD 4 090/15, 16. Juni 2015, S. 7.

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