IMI-Analyse 2012/004 - in: W&F 1/2012

Der Internationale Strafgerichtshof – Trennung von Recht und Politik?

von: Michael Haid | Veröffentlicht am: 27. Februar 2012

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Auf der Staatenkonferenz am 17. Juli 1998 wurde das sog. Rom-Statut[1] verabschiedet, auf dessen Basis der Internationale Strafgerichtshof (IStGH) im niederländischen Den Haag, nach Inkrafttreten des Statuts am 1. Juli 2002 eingerichtet wurde. In der deutschen Rechtswissenschaft wird darin mehrheitlich eine grundsätzlich sehr positive Weiterentwicklung des internationalen Strafrechts gesehen.[2] Der folgende Beitrag stellt dieser positiven Bewertung die Probleme und Grenzen des Rom-Statuts und des IStGH gegenüber.

Beide Rechtsinstitute gelten als der Beginn einer dritten Dimension in der Entwicklung des internationalen Strafrechts nach den Kriegsverbrecherprozessen in Nürnberg und Tokio ab 1945 und den Strafgerichtshöfen für Jugoslawien (ICTY) und Ruanda (ICTR) seit 1993/94. Aus Sicht von Carla del Ponte, ehemalige Chefanklägerin des ICTY und des ICTR, würden bei der Entscheidung eine Strafverfolgung einzuleiten allein juristische Fragen den Ausschlag geben, die Politik würde und dürfe dabei keine Rolle spielen.[3] Für den IStGH wäre dies zwar sicherlich wünschenswert, die beobachtbare Praxis sieht allerdings anders aus. So heißt es etwa in einer Analyse der Deutschen Gesellschaft für Auswärtige Politik (DGAP): „Wo bzw. wann Völkerstrafrecht angewandt wird, bleibt dabei auch eine Frage von politischen Interessen. Mächtige Staaten sind prinzipiell nach wie vor wenig daran interessiert, eine unabhängige internationale Strafgerichtsbarkeit nachdrücklich zu unterstützen. Deshalb werden schwerste Verbrechen noch immer nicht überall mit der gleichen Konsequenz verfolgt.“[4]

Statt Weltrechtsprinzip Nachrangigkeit

Die Idee einer internationalen Strafgerichtsbarkeit soll es ermöglichen, die Täter von Makroverbrechen verfolgen zu können. Bei der internationalen Strafgerichtsbarkeit handelt es sich präziser formuliert um internationale Normen, „die unmittelbar die Strafbarkeit natürlicher Personen wegen einer Verletzung international geschützter Rechtsgüter begründen.“[5] Bislang war es beinahe unmöglich – abgesehen von den oben erwähnten zeitlich und geographisch eingegrenzten Ausnahmen – Tatverdächtige von Völkermorden oder von Kriegsverbrechen strafrechtlich zur Verantwortung zu ziehen. Die von Regierungen und Militärbefehlshabern angeordneten oder geduldeten Straftaten werden selten im eigenen Staat angeklagt. Im Normalfall werden aus Rücksichtnahme auf die Souveränität anderer Staaten die jeweiligen nationalen Strafverfolgungsbehörden wegen Verbrechen, die jenseits der eigenen Grenzen stattfanden, nicht oder nur eingeschränkt aktiv (Territorialitätsprinzip). Zudem genießen Tatverdächtige häufig aufgrund ihrer Regierungszugehörigkeit im Ausland Immunität vor Strafverfolgung.[6]

Die Auseinandersetzungen und verschiedenen Interessenlagen im Vorfeld und während der vierwöchigen Konferenz in Rom im Juni und Juli 1998 waren komplex und können hier nicht im Detail wiedergegeben werden. Nach dem letztlich gefundenen Kompromiss im Rom-Statut ist der Gerichtshof nach der Präambel und Art. 1 S. 2 Hs. 2 nachrangig zuständig als Ergänzung der innerstaatlichen Strafgerichtsbarkeit (Subsidiaritätsprinzip). Dies gilt allerdings nur, wenn das Verbrechen auf dem Territorium eines Vertragsstaates verübt wurde oder der Tatverdächtige die Staatsangehörigkeit eines Vertragsstaates besitzt (Art. 12 Abs. 2). Das Weltrechtsprinzip, das idealerweise eine Gerichtsbarkeit universell begründen würde, genauso wie das passive Personalitätsprinzip, das eine Gerichtsbarkeit schon dann begründet, wenn die Tatopfer (und nicht allein die Täter) Staatsangehörige eines Vertragsstaaten sind, konnten aus Gründen der politischen Interessenlage nicht durchgesetzt werden.[7]

Zentral für das Völkerstrafrecht sind folgende Neuerungen, die das Rom-Statut enthält. Es normiert erstmalig eine individuelle strafrechtliche Verantwortlichkeit (Art. 25 Abs. 2) für militärische Befehlshaber und andere Vorgesetzte (Art. 28) ohne Rücksicht auf ihre amtliche Eigenschaft (Art. 27 Abs. 1) und unter Ausschluss möglicher Immunitäten (Art. 27 Abs. 2).

Wie bereits erwähnt, erstreckt sich der Geltungsbereich der Gerichtsbarkeit grundsätzlich nur auf solche Staaten, die dem Statut beigetreten sind und es ratifiziert haben. Zum 1. Januar 2012 hat der 119. Staat das Statut ratifiziert. Damit verdoppelte sich die Anzahl seiner Mitglieder innerhalb nicht einmal eines Jahrzehnts. Aus der folgenden Auflistung wird ersichtlich, welche Staaten ihr politisches Handeln lieber nicht einer internationalen Strafgerichtsbarkeit aussetzen wollen. 32 weitere Staaten haben das Statut unterschrieben, aber noch nicht ratifiziert (darunter Russland, Ägypten und der Iran). Davon haben drei Staaten (USA, Israel und der Sudan) – rechtlich zwar zulässig, aber äußerst ungewöhnlich – ihre Unterschriften wieder zurückgezogen. 43 andere Länder (darunter China, Indien, Irak, Indonesien, Saudi-Arabien oder die Türkei) lehnen einen Beitritt ab.[8]

Kooperationsabhängigkeit

Der Gerichtshof wurde als eine ständige Einrichtung gegründet (Präambel, Art. 1 S. 2 Hs. 2) und besitzt Völkerrechtspersönlichkeit (Art. 4 Abs. 1 S. 1). Er ist also kein Organ der UN oder von ihr abhängig, wie es die Ad-Hoc-Strafgerichtshöfe für Jugoslawien oder Ruanda sind. Der Gerichtshof kann internationale Verträge, etwa mit der UN, der EU oder Interpol abschließen; sein politisches Organ ist die Versammlung der Vertragsstaaten, die aber gegenüber der Anklagebehörde und der Richterschaft nicht weisungsbefugt ist; diese sind in ihren Entscheidungen unabhängig.

Wie die bisherige Praxis der Anklagebehörde zeigt, konzentriert sie sich auf nur wenige Hauptverantwortliche. Davon verspricht sich ihr Chefankläger, Luis Moreno-Ocampo, eine präventive Wirkung und ein abschreckendes Signal für andere potentielle Täter.[9] Ob diese Vorgehensweise tatsächlich die erhoffte Wirkung zeitigt, wird sich empirisch schwerlich überprüfen lassen und ist umstritten.[10]

Zumindest dürfte diese Festlegung eine Konzession an die politischen Realitäten sein, denn der IStGH verfügt über keine eigenen Ermittlungskompetenzen oder gar Zwangsmittel zur Durchsetzung von Untersuchungen in den betroffenen Ländern. Er ist dabei immer auf die Unterstützung und Kooperationswilligkeit der jeweiligen Staaten angewiesen.[11] Diese Tatsache dürfte bei der Entscheidung, ob und gegen wen die Anklagebehörde tätig wird, erheblich mitbestimmend sein.

Ohnehin reicht die Kapazität des IStGH aus personellen und finanziellen Gründen zur Behandlung von mehr als den aktuellen Verfahren – gegen insgesamt 26 Personen – bereits heute kaum aus. Zusätzliche Überweisungen würden das Gericht schnell überfordern.[12] Offiziell ist es für Vorkommnisse in rund zwei Dritteln der Staaten dieser Erde zuständig, seine Kapazitäten sind mit 18 Richtern und etwas mehr als 500 Angestellten, jedoch eher begrenzt.

Der Grundgedanke des Statuts formuliert vielmehr die Erwartung, dass die Vertragsstaaten das im Statut formulierte Völkerstrafrecht in ihre nationale Strafrechtsordnung übernehmen; eigene wie fremde Staatsangehörige, denen Verbrechen nach diesem Statut vorgeworfen werden, sollen sich dann vor den nationalen Gerichten verantworten. Bis Mai 2010 hatten 56 Staaten das Völkerstrafrecht in ihre nationale Rechtsordnung integriert und 48 weitere hatten Entwürfe dazu vorgelegt.[13] Allerdings ist zu erwarten, dass diese Idealvorstellung in der Praxis nur eingeschränkt Anwendung finden wird; vor allem nicht in Fällen, in denen die Anwendung des Völkerstrafrechts mit politischen Interessen kollidieren würde. So führte Deutschland das Völkerstrafgesetzbuch bereits am 30. Juni 2002 ein; das erste Verfahren wurde gegen zwei Ruander Anfang Mai 2011 vor dem OLG Stuttgart eröffnet. Ein ebensolches Engagement wurde hingegen bei den Verantwortlichen des Luftschlags von Kunduz oder den Vorwürfen im Zusammenhang mit Abu Ghraib vermisst.

Die Kernverbrechen

Der Gerichtshof kann seine Gerichtsbarkeit frühestens für Taten ausüben, die nach dem 1. Juli 2002 begangen wurden (Art. 11 Abs. 1, Art. 24 Abs. 1) und nur für folgende, abschließend aufgeführte Tatbestände, die als “Kernverbrechen“ bezeichnet werden: Völkermord (Art. 6), Verbrechen gegen die Menschlichkeit (Art.7), Kriegsverbrechen (Art. 8 ) und das Verbrechen der Aggression (Art. 5 Abs. 1 a, Abs. 2). Über die Opt-Out-Klausel kann durch eine entsprechende Erklärung eines Vertragsstaates die Zuständigkeit für Kriegsverbrechen um sieben Jahre hinausgeschoben werden (Art. 124). Diese Klausel schränkt die Anwendbarkeit dieses Tatbestandes enorm ein. Denn kriegführende Vertragsstaaten werden vermutlich diese Möglichkeit für den genannten Zeitraum für sich in Anspruch nehmen.

Für den Tatbestand der Aggression konnte in Rom keine Einigung erzielt werden. Schließlich stand in dieser Frage die Machtposition der fünf ständigen UN-Sicherheitsratsmitglieder auf dem Spiel. Denn wenn der IStGH über das Recht zum Krieg urteilen kann, verlieren sie ihr Monopol darüber zu entscheiden, ob ein Krieg rechtmäßig ist oder nicht. Erst auf der ersten Überprüfungskonferenz des Statuts in Kampala (Uganda) im Juni 2010 konnte eine Definition gefunden werden, die im Wesentlichen auf eine rechtsunverbindliche Definition der Resolution der UN-Generalversammlung von 1974[14] zurückgeht und sich durch eine nahezu vollständige Konturlosigkeit auszeichnet. Vermutlich dürfte dies den Grund für die letztendliche Einigung darstellen, denn allzu scharfe rechtliche Konturen des Aggressionsbegriffs könnten die militärischen Handlungsspielräume von interventionsfreudigen UN-Sicherheitsratsmitgliedern spürbar einengen.[15]

Vielleicht illustriert der Erklärungsversuch des Kölner Völkerrechtlers Claus Kreß, deutsches Delegationsmitglied in Kampala, am besten, welche Spielräume für Interpretationen in der Definition stecken können. Danach sollen nur klar völkerrechtswidrige schwere staatliche Gewaltakte unter den Tatbestand der Aggression fallen. Unverständlicherweise nimmt er den NATO-Krieg gegen Jugoslawien 1999 und den US-Angriff auf den Irak 2003 hiervon aus.[16]

Die Sonderrolle des UN-Sicherheitsrats

Die Zuständigkeit des IStGH kann nur in vier Fällen begründet werden: Ein Vertragsstaat kann für sein eigenes Gebiet eine Situation an das Gericht überweisen (Art. 13 a i.V.m. Art. 14 Abs. 1; Art. 12 Abs. 1). Dies geschah bislang in drei von sieben Fällen, bei denen der IStGH bislang förmlich Untersuchungen aufgenommen hat (DR Kongo, Uganda, Republik Zentralafrika). Weiterhin kann ein Nicht-Vertragsstaat ad-hoc die Zuständigkeit des Gerichts anerkennen (Art. 12 Abs. 3). Schließlich kann die Anklagebehörde nach Art. 13 c i.V.m. Art. 15 Abs. 1 selbst tätig werden (Kenia, Elfenbeinküste). Diese Möglichkeit wurde für Einzelpersonen und Nichtregierungsorganisationen geschaffen, um Untersuchungen nicht allein den Interessen der Vertragsstaaten oder des UN-Sicherheitsrats zu überlassen. Allerdings wird die Anklagebehörde immer nur dann tätig werden, wenn der Tatortstaat seine (selten zu erwartende) Kooperationswilligkeit signalisiert, denn „ohne die Kooperation des Tatortstaates [ist] das Statut nicht einmal das Papier wert, auf dem es geschrieben steht.“[17]

Schließlich kann der UN-Sicherheitsrat nach Art. 13 b auf Grundlage von Kapitel VII der UN-Charta eine Situation an den IStGH überweisen (Sudan/Darfur, Libyen). Ob die betreffenden Staaten den Vertrag unterzeichnet haben, ist hierbei nicht von Belang. Allerdings besitzt der UN-Sicherheitsrat die Möglichkeit, die Strafverfolgung nach eigenem Ermessen für einen Zeitraum von 12 Monaten, bei unbegrenzter Wiederholungsmöglichkeit, auszusetzen (Art. 16). Dadurch wird es möglich, die Überweisung bzw. Aussetzung der Strafverfolgung als politisches Druckmittel einzusetzen. Diese Sonderrolle des UN-Sicherheitsrats stellt einen Eingriff in die inneren Angelegenheiten und damit das Souveränitätsrecht der Nicht-Vertragsstaaten dar.

Auffällig ist, dass sämtliche Überweisungen für afrikanische Länder vorgenommen wurden. Insbesondere wird es als kontrovers angesehen, dass in diesen konfliktgeladenen Regionen Haftbefehle für die amtierenden Staatsführer Libyens und des Sudans erwirkt wurden. Als Reaktion beschloss die Afrikanische Union, die Haftbefehle nicht zu befolgen. Speziell die widersprüchliche Rolle des UN-Sicherheitsrats in Libyen lässt erkennen, dass die Überweisung an den IStGH getätigt wurde, um den Krieg der NATO mit zu legitimieren. Folgende Aussage eines Göttinger Strafrechtsprofessors legt die Einflussnahme politischer Interessen auf die internationale Strafgerichtsbarkeit offen: „Wir sind derzeit Zeugen eines einzigartigen Schauspiels diplomatischer Doppelzüngigkeit aus völkerstrafrechtlichen Zeiten. Die gleichen ständigen Mitglieder des UN-Sicherheitsrats, die (…) die Situation in Libyen an den (…) IStGH überwiesen, führen nun (…) offenbar Geheimverhandlungen mit dem Diktator. Ihm sollen ein gesichtswahrender Abgang und Immunität vor Strafverfolgung ermöglicht werden. Allein die Tatsache solcher Verhandlungen untergräbt die Autorität des IStGH – ja die der ganzen internationalen Strafjustiz – und macht den Gerichtshof zum Spielball von (westlichen) Großmachtinteressen. So scheinen all diejenigen Recht zu behalten, welche die normativ klare Trennung von Recht (IStGH) und Politik (UN-Sicherheitsrat) schon immer nur für eine Schimäre gehalten haben“[18]

Abschließend ist zur Klarstellung hervorzuheben, dass das Rom-Statut keinesfalls eine quasi polizeiliche Ermächtigung für gewaltsames Eingreifen in fremde Hoheitsgebiete bietet, um dort per Haftbefehl Gesuchte festzunehmen oder gar um unter dem Stichwort der Responsibility to Protect (R2P) eine Militärintervention zu legitimieren. Die Präambel des Statuts ist in dieser Frage unmissverständlich: „in Bekräftigung (…) des Grundsatzes, dass alle Staaten jede gegen die territoriale Unversehrtheit oder die politische Unabhängigkeit eines Staates gerichtete oder sonst mit den Zielen der Charta der Vereinten Nationen unvereinbare Androhung oder Anwendung von Gewalt zu unterlassen haben, in diesem Zusammenhang nachdrücklich darauf hinweisend, dass dieses Statut nicht so auszulegen ist, als ermächtige es einen Vertragsstaat, in einen bewaffneten Konflikt oder in die inneren Angelegenheiten eines anderen Staates einzugreifen“.
Anmerkungen

[1] Alle in diesem Beitrag genannten Artikel beziehen sich auf das Römische Statut des Internationalen Strafgerichtshofs; un.org/depts/german/internatrecht/roemstat1.html.

[2] Vgl. z.B. Gerd Seidel und Carsten Stahn: Das Statut des Weltstrafgerichtshofs. Ein Überblick über Entstehung, Inhalt und Bedeutung. JURA, 21. Jahrgang (1999) Heft 1, S. 14 ff., S. 21.

[3] Vgl. »Wir müssen Justiz und Politik trennen«. Kriegsverbrechen vor Gericht: Carla Del Ponte zieht Bilanz. Interview in: Internationale Politik, März/April 2011, S. 84 f.

[4] Kirsten Janssen-Holldiek: Verhaften oder verhandeln. Der Internationale Strafgerichtshof und seine Auswirkungen auf die politischen Handlungsoptionen am Beispiel Libyen. Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik e.V., DGAPanalyse Nr. 4, Oktober 2011, S. 1.

[5] Bardo Fassbender: Der Internationale Strafgerichtshof: Auf dem Weg zu einem »Weltinnenrecht«? Aus Politik und Zeitgeschichte (ApuZ), B 27-28, Juli 2002.

[6] Ulrich Fastenrath: Der internationale Strafgerichtshof. JuS – Juristische Schulung, 39. Jahrgang (1999), Heft 7, S. 632.

[7] Vgl. Fastenrath, aaO., S. 634.

[8] Vgl. http://en.wikipedia.org/wiki/International_Criminal_Court

[9] Vgl. Chefankläger Luis Moreno-Ocampo im Interview: »Wir verändern gerade die Welt«.  FR Online, 17. Februar 2011.

[10] Vgl. Abschreckungswirkung von Den Haag für Despoten gering. Detlev Mehlis im Gespräch mit Dirk-Oliver Heckmann. Deutschlandradio, 24. August 2011.

[11] Vgl. Kaye, Who´s Afraid of the International Criminal Court?, Foreign Affairs, May/June 2011.

[12] Vgl. Ruanda-Verbrechen vor deutschen Richtern ‑ Prozessauftakt in Stuttgart gegen Ignace Murwanashyaka. Gespräch mit Kai Ambos. Deutschlandradio, 4. Mai 2011.

[13] Vgl. Kai Ambos: Internationales Strafrecht. München: CH Beck, 3. Aufl., 2011, § 6 Rn. 36.

[14] Vgl. Definition of Aggression, Resolution der UN-Generalversammlung 3314 (XXIX), 14. Dezember 1974.

[15] Vgl. Kirsten Schmalenbach: Das Verbrechen der Aggression vor dem Internationalen Strafgerichtshof: Ein politischer Erfolg mit rechtlichen Untiefen. JuristenZeitung, 65. Jg., 2010, S. 745.

[16] Vgl. Thomas Darnstädt: Eine andere Welt. Interview mit Claus Kreß. Der Spiegel, 25/2010, S. 110.

[17] Vgl. Kai Ambos: Weltgericht mit Schwächen. AI-Journal, Juli 2005.

[18] Vgl. Kai Ambos: Geben und Nehmen. FAZ Online, 10. August 2011. Ein weiteres Problem, auf das an dieser Stelle nicht näher eingegangen werden kann, besteht aus dem Konflikt zwischen einer Opfervermeidung einerseits und einem Absehen von Strafverfolgung andererseits. So habe die Ausstellung des Haftbefehls in Libyen bei Gaddafi, mangels einer abnehmenden Chance, frei vor Strafverfolgung ins Exil gehen zu können, seine Bereitschaft gestärkt, den Krieg mit der NATO unter Inkaufnahme weiterer (vermeidbarer) Opfer fortzuführen. Vgl. George Friedman, Libya and the Problem with The Hague. Strategic Forecast, Geopolitical Weekly, July 11, 2011; vgl. auch Janssen-Holdiek, aaO.

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